Vista do Porto de Santos, no estado de São Paulo. Crédito: Santos Port Authority

Em 7 de dezembro de 2020, a Câmara dos Deputados aprovou o PL que institui o Programa de Estímulo ao Transporte por Cabotagem – BR do Mar. De autoria do ministro da Infraestrutura Tarcísio Gomes de Freitas, em articulação com o ministro da Economia Paulo Guedes, o PL foi proposto pelo Poder Executivo com objetivo de incentivar o transporte de mercadorias entre os portos nacionais, reduzir os custos de operação portuária e aumentar a competitividade industrial do Brasil.

Na tumultuada votação, o texto-base do PL relatado pelo Deputado Sargento Gurgel (PSL-RJ) foi aprovado com um placar de 324 votos favoráveis, 114 contrários e uma abstenção, mas levantou fortes críticas. Seja para os partidos de oposição, seja para o Partido Progressista (PP) – integrante da base do governo e principal bancada do chamado Centrão, a preocupação central é com a entrada de empresas estrangeiras no setor. O temor é que o programa facilite e barateie as embarcações estrangeiras em detrimento das empresas nacionais, que poderão ter custos mais elevados de operação.

Com efeito, após a sessão na Câmara, o deputado Fausto Pinato (PP-SP) abriu mão de seu cargo de vice-líder do governo, sob a alegação de ter sido alvo de traição por parte do governo Bolsonaro, já que suas propostas de emendas ao PL visando reduzir os impactos negativos deste sobre a classe dos caminhoneiros foram reprovadas. Para a Associação Brasileira de Condutores de Veículos Automotores (Abrava), presidida por Wallace Landin – um dos líderes da greve dos caminhoneiros de 2018 –, é necessária uma nova redação do PL, que impeça o favorecimento de empresas estrangeiras, prejuízos para a categoria de caminhoneiros autônomos e a concentração de mercado.

O argumento é de que não há plano de amortização dos efeitos do programa sobre o setor, fazendo referência ao ofício enviado ao Senado Federal em novembro de 2020 pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), órgão ligado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, com considerações sobre os efeitos concorrenciais do PL 4.199/2020 e seu possível efeito concentrador.

A Associação Brasileira de Armadores de Cabotagem (Abac) também considera fundamental a revisão do texto-base do PL e a incorporação das emendas que sugerem ajustes para que o programa seja bem-sucedido no objetivo de reduzir custos, atrair novos entrantes e aumentar a competitividade e a participação da cabotagem na matriz de transportes do Brasil.

A principal emenda nesta direção está relacionada aos esforços de redução do chamado “custo Brasil”, por meio da continuidade da não incidência do Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM) sobre a região Arco Norte, proposta pelo deputado Marcelo Ramos (PL-AM), em nome das bancadas do Norte e Nordeste. Argumenta-se que o programa BR do Mar deve manter o incentivo do adicional do frete em 40% para o granel de líquidos (basicamente combustível), além de prorrogar a validade até 2027.

Ao mesmo tempo, foi também proposta a emenda 98, de autoria do deputado Delegado Antônio Furtado (PSL-RJ), que defende a redução desse subsídio para 10%. Como indica o Sindicato das Empresas de Navegação Fluvial e Lacustre do Amazonas e Pará (Sindarma e Sindarpa), a aprovação dessa emenda impactará em R$ 100 milhões os custos do transporte de granel líquido e em R$ 300 milhões o transporte de grãos.

Todavia, durante a votação na Câmara, em dezembro de 2020, dos 7 destaques feitos ao PL, apenas 2 foram aprovados – tendo ficado de fora as emendas dos deputados Fausto Pinato e Marcelo Ramos. Assim, ainda com divergências importantes, o PL que institui o BR do Mar segue agora para votação no Senado, prevista inicialmente para o dia 9 de março de 2021, logo transferida para o dia seguinte.  Por tramitar em regime de urgência constitucional, espera-se que a votação ocorra ainda na primeira quinzena do mês de março, pois, caso contrário, o PL pode trancar a pauta da casa e impedir outras votações.

A notícia tem sido bem recebida internacionalmente como uma oportunidade de investimento no Brasil, que possui um extenso litoral de 7.367 km de extensão, totalmente apto ao transporte marítimo de bens, embora o modal represente tão somente 11% do total de cargas transportadas – 70% do qual é petróleo.

Conteinerização do comércio internacional e a estratégia do governo Jair Bolsonaro para aumentar a competitividade da indústria marítima e portuária brasileira

A conteinerização pode ser definida como o emprego de contêineres para o transporte de cargas marítimas e seu movimento nos portos, e também o processo através do qual as inovação tecnológicas produziram efeitos transformativos nas cargas – que passaram dos paletes ou sacos, por exemplo, aos contêineres. Esta definição é apresentada no estudo publicado recentemente pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) em cooperação com o Governo da Coreia do Sul, e faz referência ao volume de contêineres movimentados nos portos de um país em um dado período de tempo, medido em Unidade Equivalente a Vinte Pés (TEU, na sigla em inglês).

Nesta perspectiva, a conteinerização consiste na principal transformação tecnológica do setor de transporte no século XX e está entre os principais fatores que contribuíram para o crescimento do comércio em escala internacional desde então. O desenvolvimento do transporte de contêineres e o aumento do tamanho dos navios porta-contêineres contribuíram para a redução dos custos de transporte, oferecendo um grande suporte ao comércio internacional. Mesmo com os impactos recentes da crise estrutural do capitalismo e da pandemia de COVID-19, o processo de conteinerização atualmente segue em curso, o que gera um grande consenso sobre o seu impacto e importância para o comércio internacional e a indústria logística.

Em outro estudo, a Cepal aponta que o volume geral da atividade derivada do movimento de carga em contêineres nos portos da América Latina e do Caribe em 2019 passou de 54,2 milhões de TEU – que representa 6,5% do movimento total de contêineres (throughput) mundial. O Brasil é o primeiro entre os dez países que neste ano tiveram a maior participação no total do volume de cargas operado na região, seguido por Panamá, México, Chile, Colômbia, Peru, Equador, República Dominicana, Argentina e Jamaica. Juntos, estes países contribuíram com 81% do movimento de carga por contêineres na região.

Dois portos brasileiros aparecem no ranking dos 20 portos da região com maior movimento de cargas: o porto de Santos, que ocupa a 2ª posição, e o porto de Itajaí, no estado de Santa Catarina, na 15ª posição. No porto de Santos, que é a maior região portuária do Brasil e o maior complexo portuário da América Latina, o throughput foi incrementado em 10,6% entre janeiro e maio de 2020 em comparação com o mesmo período em 2019.

No total do Brasil, o aumento do throughput foi de 4,2% entre janeiro e maio de 2020 em relação ao mesmo intervalo em 2019, enquanto na Costa Leste da América do Sul verificou-se um incremento de 3,4%. Este cenário tem evidenciado o potencial da conteinerização em específico e do transporte marítimo em geral como catalisador e suporte das tendências de mudança verificadas no comércio nacional e internacional.

Entretanto, fala-se também que a conteinerização apresenta atualmente um novo comportamento, acompanhado da desaceleração do crescimento do transporte em contêineres desde 2012 – processo que deve impactar o futuro dos portos. Por isso, crescem no Brasil e em outros países as discussões e iniciativas no sentido de preparar o setor para a realidade pós-pandemia, particularmente em termos de competitividade portuária, facilitação do transporte e do comércio e agilidade dos processos administrativos entre os portos.

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No Brasil, na trilha desses fenômenos, o governo Jair Bolsonaro promove uma minirreforma do setor portuário, impulsionada pela Lei nº 14.047 de 24 de agosto de 2020. Referendada pelos Ministérios da Infraestrutura, da Economia e da Defesa, esta lei substitui a Medida Provisória nº 945 de 4 de abril de 2020, que dispunha sobre as respostas temporárias à pandemia de COVID-19 no âmbito do setor portuário. Por meio dela, promove-se a desburocratização dos portos públicos, meio pelo qual se espera torná-los mais competitivos vis-à-vis à iniciativa privada. As principais alterações são relativas às concessões de portos organizados, à possibilidade de celebração de contratos para o arrendamento de portos sem que se necessite de licitação e à exploração de estruturas portuárias, permitindo-se o estabelecimento de contratos de uso temporário de áreas e instalações portuárias situadas na poligonal dos portos organizados.

Assim, a minirreforma do setor portuário no Brasil se dá no marco das iniciativas para “redução dos impactos do coronavírus nas áreas social e econômica com foco no período pós-pandemia”, como pretendido no projeto Pró-Brasil. Ao mesmo tempo, ela também se enquadra nos esforços de atração de recursos privados para projetos de infraestrutura – daí a aproximação entre os Ministérios da Economia e da Infraestrutura, bem como a proposição, já no primeiro ano do governo Bolsonaro, em agosto de 2019, do Pró-Infra.

Para o ministro da Economia, os gargalos logísticos brasileiros permitem que o país seja convertido em destino atrativo para investidores estrangeiros em busca de projetos de longo prazo – como o são os vinculados ao setor marítimo e portuário. Com o Pró-Infra, assume-se até 2022 as metas de elevação dos investimentos em infraestrutura como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil, elevação do estoque de investimento em infraestrutura e a mobilidade do país no ranking global de competitividade elaborado pelo Fórum Econômico Mundial, devendo passar da 81ª para a 71ª posição.

Esta é a direção na qual se move a política de subsídio à indústria marítimo-portuária, promovida pelo Ministério da Infraestrutura, que prevê a atração de investimentos privados e o fortalecimento das parcerias público-privadas para a melhoria da infraestrutura portuária nacional. Esta melhoria inclui não apenas a execução de projetos de inteligência logística, como também a modernização da gestão dos portos, o programa BR do Mar, a desburocratização e a integração das instituições e entidades públicas.

Em 10 de setembro de 2020, o presidente Jair Bolsonaro decretou a qualificação de empreendimentos públicos federais do setor portuário e de trechos de rodovias federais no Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República (PPI). Com a desestatização por este meio estimulada, a estimativa é que a gestão privada conduza a uma maior eficiência do porto público, elevando a competitividade em sua área de influência, além de atrair os investimentos necessários para que a infraestrutura acompanhe o potencial aumento da demanda.

Fala-se, portanto, na “redução da obesidade do Estado” como elemento fundamental da retomada do crescimento econômico e do ciclo virtuoso da infraestrutura no Brasil, por meio do melhoramento de portos, aeroportos, rodovias e ferrovias. A privatização é vista como elemento essencial para a recuperação da economia brasileira no atual cenário de incertezas macroeconômicas e déficit fiscal.

Em relação ao setor portuário, considera-se que as privatizações potencializam o desenvolvimento econômico com soluções eficientes e eficazes, na contramão dos 4 atuais problemas da administração pública brasileira: segurança jurídica, burocracia, regulação excessiva e controle de preços. Nesta direção, a política de concessões apresentada pelo governo Bolsonaro conta com um portfólio com cerca de 300 ativos da União, sob a execução do Ministério da Infraestrutura, que projeta investimentos que superam os R$ 200 bilhões até 2022.

Em fevereiro de 2021, o presidente promulgou novo decreto, qualificando empreendimentos dos setores de transporte rodoviário, portuário e aeroportuário no âmbito do PPI e a inclusão de empreendimentos públicos federais dos setores portuário e aeroportuário no Plano Nacional de Desestatização (PND). Dentre os empreendimentos do setor portuário, quatro autoridades portuárias serão oferecidas à iniciativa privada até 2022: a Companhia Docas do Estado do Espírito Santo (Codesa), a empresa Santos Port Authority (SPA) – antiga Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp) e responsável pela administração do Porto de Santos – e os portos organizados de São Sebastião (SP) e Itajaí (SC).

Trata-se de uma modalidade diferente de privatização no setor portuário em curso no Brasil – setor este que desde a Lei de Modernização dos Portos, de 1993, conta com maior participação da iniciativa privada. O que ora promove-se a partir do governo Bolsonaro é a privatização da Autoridade Portuária e, mais precisamente, de duas de suas três funções tradicionais: as funções de senhorio (landlord) e de regulador. A terceira função, de operador, já foi amplamente concedida à iniciativa privada em anos anteriores.

A desnacionalização da Codesa é a que atualmente se encontra em processo mais avançado de tramitação, e ainda deverá passar por duas fases de consulta, pelo Conselho do PPI e o Tribunal de Contas da União (TCU). Espera-se que o modelo implementado nesse caso, se bem-sucedido, seja reproduzido nas privatizações das outras companhias docas e também nas concessões de portos nos próximos anos.

Apesar da força com que estas iniciativas e pautas avançam – seja no Congresso brasileiro, seja no mercado –, o consenso em torno da redução do “custo Brasil”, da superação dos gargalos logísticos, da promoção e modernização da infraestrutura do setor portuário, que há décadas aglutina desenvolvimentistas e neoliberais no país, parece estar abalado atualmente, frente à iminência de aprovação do programa BR do Mar e a privatização de autoridades portuárias.

Neste contexto, além de manifestações contrárias da classe trabalhadora organizada em sindicatos, federações e conselho, das críticas e protestos de entidades profissionais, políticos e de setores da indústria naval brasileira, discute-se o próprio modelo de administração dos portos promovido pelo governo Bolsonaro – que assim se aproxima do controverso modelo australiano de governança portuária. Junto com países como Nova Zelândia e Reino Unido, a Austrália tem sido considerada pioneira nos processos de reformas da gestão pública verificados a partir da década de 1980, emplacando uma forma de organizar a administração do Estado (nova gestão ou nova gerência pública), nos marcos então de um Estado mais “flexível” e “eficaz” na promoção do desenvolvimento econômico.

A peculiaridade do modelo australiano de governança portuária resulta justamente destes processos, razão pela qual atraiu, em agosto de 2019, uma comitiva brasileira capitaneada pelo secretário Nacional de Portos, Diogo Piloni, e integrada por representantes da Codesa, do Porto de Vitória e do Porto de Santos. Uma controvérsia em torno deste modelo reside no fato dos ganhos advindos com a privatização dos portos na Austrália terem se manifestado sobretudo a curto prazo, gerando a sua vez danos à economia e aos stakeholders, aumentos e encargos devido à inviabilização de serviços governamentais residuais, especulação financeira de ativos portuários, além de comprometer a soberania do país em questões geopolíticas.


*Revisão: Marcela Franzoni

**Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião do Núcleo de Estudos e Análises Internacionais (NEAI) ou do Instituto de Políticas Públicas e Relações Internacionais (IPPRI/UNESP)”

Autor(a)

  • Doutoranda em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNESP – Unicamp – PUC-SP). Mestra em Integração Contemporânea da América Latina pela Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA). Bacharela em Humanidades pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Pesquisa na área de Economia Política Internacional, particularmente a Integração Econômica Regional Sul-Americana, a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) e os processos de territorialização do desenvolvimento econômico.