O presidente Luiz Inácio Lula da Silva se reúne com o presidente do Paraguai, Santiago Peña, no Palácio Itamaraty (Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil)

A represa binacional de Itaipu é um marco na história das relações bilaterais entre o Brasil e o Paraguai. Ambos são sócios equânimes de um dos maiores empreendimentos hidroelétricos do mundo, o qual forneceu 10% da energia elétrica do Brasil e cerca de 88% da eletricidade consumida no Paraguai em 2023. Itaipu une não apenas os mercados elétricos, mas também as economias e as sociedades de ambos os países.  

O  cinquentenário do Tratado de Itaipu (1973) também é importante por outro motivo. 

Após 50 anos do Tratado de Itaipu (1973),  a dívida feita para a construção da usina em consórcio com ambos países em que o Brasil arcou com a esmagadora parte foi finalmente quitada, em fevereiro de 2023. Agora, Brasil e Paraguai iniciam o processo de revisão do pacto, em especial do Anexo C, o qual define os termos financeiros da comercialização da eletricidade produzida por Itaipu. As negociações bilaterais perpassam uma variedade de temas desde a remuneração da energia paraguaia de Itaipu para o mercado brasileiro até a construção de obras complementares, como a construção de eclusas e linhas de transmissão como forma de ampliação da distribuição a terceiros mercados (Uruguai e Argentina), defendida em uníssono pelo Paraguai mas contestada pelo Brasil. 

Os sócios possuem visões distintas sobre o futuro de Itaipu. De um lado, a elite política paraguaia, de todos os matizes ideológicos, percebe a renegociação como um momento ímpar para obter recursos para impulsionar o desenvolvimento da economia do país Guarani. O assunto de Itaipu é amplamente discutido pela opinião pública. O debate está impregnado de uma retórica nacionalista e da ideia do combate ao “imperialismo” brasileiro, cujas raízes deitam nos desdobramentos da Guerra do Paraguai X Tríplice Aliança (1864-1870). De outro, a sociedade brasileira permanece inerte à relevância das discussões sobre os temas. O assunto é debatido nos gabinetes ministeriais longe do escrutínio público dos diversos atores sociais, como empresariado, imprensa e partidos políticos.  

Outrossim, as eleições presidenciais marcaram o retorno do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2023 – atual) e da coalizão de esquerda, capitaneada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), ao Poder Executivo. Também marcaram o retorno de Celso Amorim à cena diplomática brasileira. Lula e Amorim foram atores centrais do Acordo Lula-Lugo (2009) que modificou, via notas reversais,  algumas das bases do Anexo C, em 2009, como a triplicação do valor pago à energia paraguaia cedida ao mercado brasileiro. O Brasil cedeu em pontos importantes em prol de uma autoproclamada “liderança regional”. Esse tema gerou grande controvérsia política à época da assinatura e da ratificação do pacto, em 2011. 

Após a queda de Lugo, que rompeu com décadas de hegemonia da direita colorada, em 2012, observou-se a recomposição das forças conservadoras que tradicionalmente conduzem a política paraguaia, representadas pelos dois partidos: Liberal e Colorado. 

Enquanto a eleição de Horácio Cartes, em 2013, trouxe o Paraguai novamente para o Mercosul, no Brasil o governo do Partido dos Trabalhadores representado pela sucessora de Lula, Dilma Roussef (2011-2016), manteve em bons termos a relação com o Paraguai, com a manutenção do acordo de 2009, e a inauguração da linha de transmissão de energia de Itaipu à subestação de Vila Hayes, vizinha à capital Assunção, dobrando a capacidade de aproveitamento do que é produzido por Itaipu.  Com o fim do mandato de Horácio Cartes, o filho do secretário particular do general Stroessner, o empresário e senador Mario Abdo Benítez, tornou-se o mais alto chefe do Executivo Federal. 

Com a saída do PT e durante o governo de Jair Bolsonaro (2019-2022), o histórico das tensões em torno da questão relativa ao pagamento da “energia excedente” de Itaipu, sobrepujou-se com a crise entre os dois países no final de 2019. Isto desencadeou uma crise política no Paraguai, com a renúncia do ministro das Relações Exteriores Luis Castiglioni e de três outros altos funcionários, incluindo o diretor paraguaio de Itaipu, além de quase levar ao impeachment o então presidente, Mario Abdo Benítez. A crise evidenciou, mais uma vez, o quanto a questão de Itaipu localiza-se no centro da agenda política paraguaia e ao mesmo tempo o quanto as negociações são feitas “por cima” distantes dos olhares da sociedade civil.

A política externa de Bolsonaro destoou das tradições da política externa brasileira. No caso das relações com Assunção, o país se aproveitou da assimetria de poder e das fragilidades paraguaias para obter ganhos de curto prazo, em detrimento de uma parceria estratégica equilibrada de longo prazo.

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Segundo o presidente paraguaio, Mario Abdo Benítez. Jair Bolsonaro teria “congelado relações” com o Paraguai,  o que reduziu o potencial de  crescimento em aproximadamente de 18% da economia paraguaia, seja por meio de restrições diversas, como o fechamento de fronteiras no período da Covid-19, e alterações unilaterais de políticas e investimentos anteriormente acertados. 

As eleições presidenciais paraguaias de 2023 marcaram a ascensão de Santiago Peña (2023 – atual) ao Palácio López e consolidaram a hegemonia do Partido Colorado no país vizinho. Peña defende uma relação muito próxima ao Brasil, seja para ampliar o espaço de manobra paraguaio no cenário mundial, seja para impulsionar o crescimento das exportações das empresas, em especial da maquilas paraguaias, ao mercado brasileiro, ou ainda, obter maiores financiamentos e investimentos brasileiros para obras e empreendimentos paraguaios. Assim, a renegociação do Anexo C de Itaipu é vista como elemento central na política externa de Assunção.

O Paraguai pretende conseguir os seguintes objetivos: obter uma maior remuneração pela energia cedida ao Brasil; ter a liberdade de vender sua parte de energia para outros os países e/ou fornecer diretamente ao mercado consumidor brasileiro; garantir recursos, via repasse direto e/ou por fundo para obras e políticas públicas em território paraguaio, entre outros.

O Brasil, por sua vez, pretende acesso seguro e perene à energia hidroelétrica abundante e barata. 

Grupos mais à direita do espectro político, como o governador Ratinho Junior, desejam Itaipu como o financiador de obras de infraestrutura para dinamizar setores econômicos, em especial o agronegócio.  O financiamento de Itaipu para a construção das pontes sobre o Rio Paraguai e a pavimentação de rotas bioceânicas para facilitar o escoamento da produção de soja para os mercados consumidores na Ásia são exemplos claros dessa diretriz. 

Outros setores à esquerda, como a presidente do Partido dos Trabalhadores,  Gleisi Hoffmann, defendem a utilização do recurso de Itaipu para a promoção de projetos socioambientais e o fortalecimento de grupos vulneráveis, como os povos indígenas, e movimentos sociais dos dois países, como o Movimento dos Atingidos por Barragens. Essa multiplicidade de interesses gera fricções nos debates, internos e externos, sobre a renegociação do Anexo C de Itaipu.

Não se pode menosprezar parte da elite política paraguaia, a qual tem formação acadêmica internacional e preparo técnico para as negociações. Ademais, existe uma unicidade político-social paraguaia sobre a importância de Itaipu dentro de uma estratégia bem delineada com objetivos claros.

Nos encontros reservados entre as autoridades dos dois países, Santiago Peña atuou de forma discreta e sem alarde. Conseguiu uma série de vitórias, tais como a reversão de uma série de posições brasileiras da época do governo Bolsonaro. São exemplos o aumento da tarifa provisória do valor pago de US$ 12,67 por megawatt para US$ 16,71 por megawatt pela energia paraguaia de Itaipu até a renegociação do Anexo C; o reconhecimento do Brasil de uma dívida de US$ 150 milhões por discordâncias nas interpretações dos termos financeiros de Itaipu; o uso das receitas extras para investimentos em obras de infraestrutura e políticas públicas na área de influência de Itaipu, em especial no Paraguai, para reduzir as assimetrias regionais e promover o desenvolvimento.

A sociedade brasileira está “às cegas” sobre esse tema. O Itamaraty evita o escrutínio público sobre suas posições sobre Itaipu. Até o momento, as negociações ocorrem a portas fechadas nos gabinetes oficiais. Poucas são as notícias sobre a evolução da negociação, as quais são noticiadas principalmente pelos meios de comunicação paraguaios. Recentemente, o Tribunal de Contas da União (TCU) do Brasil cobrou, publicamente, do Poder Executivo por uma maior transparência na divulgação da dinâmica das tratativas sobre o Anexo C.  

A falta de transparência atrapalha o debate sério sobre um tema relevante, como Itaipu e os seus desdobramentos na economia brasileira, nas relações bilaterais e no futuro da integração regional.  

Em temas de interesse de Estado, a sociedade brasileira não pode estar ao sabor das vontades do governo de plantão. Afinal, como escreveu Lewis Carroll “Para quem não sabe para onde vai, qualquer caminho serve”. 


* Este artigo foi publicado anteriormente em Interesse Nacional

**Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião do Núcleo de Estudos e Análises Internacionais (NEAI), do Instituto de Políticas Públicas e Relações Internacionais (IPPRI/UNESP)

***Revisão: Stella Bonifácio da Silva Azeredo