José Sarney (presidente do Brasil) e Raúl Anfonsín (Presidente da Argentina) na inauguração do Centro Experimental de Aramar, instalação onde a Marinha Brasileira conduz pesquisa nuclear, em 1988. (Crédito foto: Sérgio Tomisaki – 8 de abril de 1988/Folhapress. Fonte:Folha de São Paulo
Histórico: da rivalidade à cooperação
Brasil e Argentina são, hoje, os dois únicos países da América do Sul a dominarem tecnologia nuclear a ponto de construir e manter usinas, reatores para pesquisa e geração de energia, além de enriquecer urânio, mineral utilizado como combustíveis desses reatores. Paralelamente, pode-se dividir o desenvolvimento dos programas nucleares de cada país em três principais fases. A primeira, entre os anos 1950 e 1970, foi marcada por aparente corrida armamentista entre os dois países em termos de política internacional. A segunda fase se caracterizou pela transição da rivalidade para cooperação nos anos 1980 e 1990; e, a mais atual, se estrutura sob as égides integracionista e cooperativa, cuja institucionalização se deu através do Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (SCCC) e da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC).
Historicamente, Brasil e Argentina têm se encontrado em posições semelhantes dentro do contexto da política internacional para o Regime de Não-Proliferação Nuclear. Ambos os países se recusaram a assinar o Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP), aberto para assinatura em 1968, e o Tratado para a Proibição de Armas Nucleares na América Latina e o Caribe (também conhecido como Tratado de Tlatelolco), aberto para assinatura em 1967. À época, Brasília e Buenos Aires se recusaram a assinar o TNP por julgar o tratado um mecanismo que contribui com a desigualdade dos países no sistema internacional no âmbito do desenvolvimento nuclear. A recusa da assinatura do Tratado de Tlatelolco, por sua vez, foi motivada pela insistência conjunta dos dois países para permissão da realização de explosões nucleares pacíficas.
Nos anos 1990, no entanto, tanto o Brasil como a Argentina aderiram ao Regime de Não-Proliferação Nuclear, assinando ambos tratados. Além destes posicionamentos semelhantes, os países revezavam uma cadeira na Mesa de Governadores da Agência Internacional de Energia Atômica (IAEA), o que evidencia o alto nível de sobreposição entre as aspirações políticas dos dois países para assuntos nucleares.
Aliada às questões de posicionamento político internacional, estava uma equivalência técnica e tecnológica dos programas nucleares dos dois países. Brasil e Argentina buscaram desenvolver seus programas nucleares através da cooperação com grandes potências e países que já dominavam a tecnologia, como Estados Unidos e Alemanha Ocidental. Não obtendo os resultados almejados, por conta de impedimentos políticos e comerciais surgidos no contexto interno dos grandes países parceiros – em especial nos Estados Unidos -, os dois países entenderam que teriam maiores vantagens com a cooperação mútua. Esse entendimento deu vez a diversos esforços para desenvolvimento tecnológico no início da década de 1980, quando ocorreram frequentes intercâmbios científico-tecnológicos e políticos entre Brasil e Argentina, especialmente através de visitas de comissões de cientistas e dos encontros presidenciais realizados em instalações nucleares de cada país.
Em 18 de julho de 1991, o então presidente brasileiro Fernando Collor de Mello e o então presidente argentino Carlos Menem assinaram o Tratado de Guadalajara, no México, criando a ABACC. Pode-se dizer que a agência foi a consolidação institucional de uma longa trajetória de esforços e intercâmbios político-científicos entre os dois países. Em 1994, Brasil, Argentina, ABACC e AIEA assinaram o Acordo Quadripartite, que visava coordenar os esforços de inspeção da ABACC e da AIEA dos programas nucleares brasileiro e argentino.
Importância política dual: confiança bilateral e confiança multilateral
Do ponto de vista da política internacional, a ABACC carrega consigo uma importância dual. De um lado, a agência institucionaliza os esforços mútuos brasileiro e argentino para construção de confiança bilateral de um país para com o outro, para que sejam resolvidas quaisquer disputas que possam surgir e para que haja cooperação. Do outro lado, a agência bilateral representa e atesta o compromisso brasileiro e argentino para a não-proliferação e segurança nuclear perante a comunidade internacional, criando, assim confiança multilateral.
Durante a maior parte do século XX, Brasil e Argentina não possuíam fortes projetos de integração e cooperação. Alessandro Candeas caracteriza a relação deste período como uma de “instabilidade conjuntural”, com uma relação de rivalidade predominante entre as duas potências sul-americanas.
A transição de uma relação de instabilidade conjuntural para uma de estabilidade estrutural se deu a partir da superação da disputa pelo Rio da Prata para construção da usina hidrelétrica de Itaipu, momento de maior atrito político entre os dois países, e início dos intercâmbios para cooperação nuclear. Os presidentes de cada país, o brasileiro José Sarney e o argentino Raúl Afonsin, iniciaram uma série de visitas às instalações nucleares de cada país: em 1987, Sarney e Afonsin visitaram instalações nucleares argentinas em Pilcaniyeu; em 1988, os dois presidentes foram às instalações nucleares brasileiras em Aramar; no mesmo ano, o presidente Sarney voltou à Argentina para conhecer a usina de reprocessamento de urânio em Ezeiza. Em 1991, Fernando Collor de Mello e Carlos Menem assinaram o Acordo de Guadalajara, no México, criando a ABACC.
José Sarney e Raúl Alfonsín no trem de San Carlos de Bariloche para visita à usina nuclear de Pincaniyeu, em 1987. (Crédito foto: Dany Yaco – 16 de julho de 1987/AFP.Fonte: Folha de São Paulo)
Através dessas visitas entre presidentes e esforços diplomáticos, Brasil e Argentina estreitaram sua relação bilateral, fomentaram significantemente a cooperação tecnológica de seus programas nucleares e superaram quaisquer rivalidades e suspeitas de que o outro país possa estar desviando seu programa nuclear para fins bélicos. O movimento em direção à construção de uma confiança mútua entre os dois países e a institucionalização dessa confiança, portanto, não encontrou sérios atritos e se deu de maneira quase automática, sendo a ABACC o maior instrumento para criação e manutenção de confiança mútua entre os dois países.
Do ponto de vista multilateral, a relação entre Brasil e Argentina era vista, desde as grandes potências, como os Estados Unidos, como uma possível corrida armamentista para alcançar a construção de armas nucleares. A instabilidade entre os dois países seria, assim, análoga àquela que levou Índia e Paquistão a, de fato, adquirirem armas nucleares. Por causa disso, houve esforços diplomáticos por parte dos Estados Unidos para mediar a relação bilateral dos dois países, sendo o congressista Paul Findley responsável por primeiro iniciar diálogos entre diplomatas brasileiros e argentinos sobre a possibilidade de visitas e inspeções mútuas.
Apesar das suspeitas, pesquisas documentais e entrevistas realizadas na década de 2010 com oficiais militares dos governos e cientistas de ambos os países revelaram que em nenhum momento da história dos dois países houve preocupações sobre construção de armas nucleares de nenhum lado, atestando, assim, a ausência de qualquer corrida armamentista ou dilema de segurança entre Brasil e Argentina.
Para a comunidade internacional, no entanto, o fato de que ambos países estavam sob governos militares durante boa parte de seu desenvolvimento nuclear e a recusa desses governos militares de assinar o TNP e o Tratado de Tlatelolco deixavam os países sob olhar suspeito, pelo menos até as assinaturas na década de 1990. Nesse sentido, a ABACC tem servido como um mecanismo de representação internacional para Brasil e Argentina que atesta o caráter exclusivamente pacífico dos dois programas nucleares e os esforços brasileiros e argentinos para a não-proliferação.
A importância e papel da ABACC foi reconhecida em 2008 pelo Nuclear Suppliers Group (NSG, Grupo de Supridores Nucleares), o arranjo internacional que reúne todos os países exportadores de tecnologias e materiais nucleares para determinar regras e normas que conduzam o comércio internacional dessas tecnologias e materiais. Na ocasião, o NSG determinou que o comércio de materiais e tecnologias nucleares sensíveis só deveria ser realizado entre países perante a assinatura dos dois países de acordos compreensivos de salvaguardas e assinatura do Protocolo Adicional da AIEA. Brasil e Argentina assinaram acordos compreensivos de salvaguardas com a AIEA, mas se recusaram, desde a abertura para assinatura em 1997, a assinar o Protocolo Adicional. A justificativa dada por Brasília e por Buenos Aires é a de que o Protocolo Adicional representava intrusão demasiada aos programas nucleares dos dois países, colocando em risco segredos industriais e a soberania nacional.
Neste contexto, após negociações, o NSG chegou à decisão de que o comércio de materiais e tecnologias nucleares sensíveis deveria ser realizado entre Estados perante a assinatura dos dois países de acordos compreensivos de salvaguardas e a assinatura do Protocolo Adicional da AIEA ou implementação de arranjo regional de controle e contabilidade de materiais nucleares que construísse confiança acerca da natureza pacífica dos programas. O arranjo regional citado na decisão é uma referência específica à ABACC. Através da decisão, a ABACC se tornou um mecanismo para construção de confiança multilateral entre a comunidade internacional e Brasil e Argentina.
Visita do então Secretário Geral da Agência Internacional de Energia Atômica, Yukiya Amano (no centro), à sede da ABACC, em 2010. À direita da foto, o então Secretário Geral da ABACC, Dr. Odilon Marcuzzo do Canto. (Fonte: ABACC)
É evidente, portanto, a importância da ABACC para o Brasil, a Argentina e a comunidade internacional. A agência é a única agência bilateral no mundo para controle de materiais nucleares, e sua atuação e configuração é tida como um caso exemplar de superação de desconfianças e construção de cooperação e integração entre dois países. As visitas mútuas de inspetores brasileiros às instalações argentinas e de inspetores argentinos às instalações brasileiras são um mecanismo excepcionalmente eficaz para manter a confiança e aumentar o intercâmbio científico-tecnológico entre os países, contribuindo para o desenvolvimento de suas indústrias nucleares.
Novas questões para a ABACC
Para o futuro, dois temas podem ser levantados: as contínuas pressões para que Brasil e Argentina assinem o Protocolo Adicional da AIEA, e o almejado lançamento do submarino brasileiro à propulsão nuclear. Em relação ao Protocolo Adicional, o contexto que impera 1997 teve continuidade, uma vez que os presidentes Jair Bolsonaro e Maurício Macri, reunidos em Buenos Aires em 2019, afirmaram que não irão ceder às pressões. Se houver mudança de posicionamento para a assinatura do Protocolo por parte dos dois países – em conjunto -, a ABACC deverá ser responsável por mediar a assinatura, com a probabilidade de algum arranjo ser feito entre as quatro partes, a exemplo do Acordo Quadripartite de 1994.
Em relação ao submarino nuclear brasileiro, ainda é cedo para negociações. Os materiais nucleares que serão utilizados no submarino (como o reator e o combustível) deverão estar submetidos a salvaguardas tanto pela AIEA quanto pela ABACC. Essas salvaguardas provavelmente serão definidas em um arranjo em que estejam envolvidas as quatro partes. O Brasil deverá ser o primeiro país que não possui armas nucleares a possuir um submarino nuclear, o que suscitará arranjos e um regime de salvaguardas sem precedentes, ao qual a ABACC estará intimamente relacionada. Algumas preocupações têm surgido na Argentina sobre o submarino nuclear brasileiro e a militarização da tecnologia pelo Brasil.
No cômputo geral, nos 30 anos de existência, o papel da ABACC tem sido de construir confiança bilateral e multilateral e fomentar a cooperação e integração entre Brasil e Argentina. Os dois governos têm se mostrado continuamente interessados em manter a agência e a cooperação entre si.
*Revisão: Marcel Artioli
**Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião do Núcleo de Estudos e Análises Internacionais (NEAI), do Instituto de Políticas Públicas e Relações Internacionais (IPPRI/UNESP)
