Crédito da Imagem: E-IR /Oleg Elkov

O dia 30 de novembro de 2021 marca o 20º aniversário do artigo que popularizou o acrônimo BRICS. Quando Jim O’Neill defendeu que “é o momento para que o mundo construa um BRICS economicamente global melhor”, ele se referia a Brasil, Rússia, Índia e China como dínamos do crescimento global na próxima década, destinos potenciais de investimentos internacionais e, como fator de pressão para expandir “o corpo-chave da coordenação da política econômica global”, o G-7. Contudo, duas décadas depois, O’Neill (Project Syndicate, 09/16/21) foi duro: “O contínuo fracasso do bloco em desenvolver políticas substantivas em seus encontros anuais, tornou-se cada vez mais evidente”. O’Neill destacou a baixa integração comercial, crescimento desigual, baixa assertividade frente à ordem internacional, ausência de coordenação no que diz respeito à questões prioritárias e uma oportunidade perdida para estabelecer acordos de cooperação estratégica. E questionou: “quando essa influência irá aparecer?”

Contudo, é possível avaliar a trajetória do BRICS de outra perspectiva: como uma iniciativa que reconhece as enormes diferenças entre seus membros e, que é desenvolvida de acordo com as possibilidades que destas resultam. Em setembro de 2021, o BRICS teve sua 13º Cúpula Anual consecutiva, quinze anos após o primeiro encontro dos membros originais – Brasil, Rússia, Índia e China, com a subsequente incorporação da África do Sul. Quase todas as cúpulas tiveram participação de países geograficamente próximos do anfitrião.

O BRICS formou diversos grupos de trabalho e promoveu centenas de encontros temáticos. Em 2014 foram criados o Arranjo Contingente de Reservas (ACR), para estimular liquidez em tempos de crise, e o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD), que atualmente está negociando a adesão de Bangladesh, dos EAU e do Uruguai, para apoiar projetos de infraestrutura e de desenvolvimento sustentável. Hooijmaaijers defendeu que, enquanto a expansão por meio de grupos temáticos e encontros e a criação do NBD e do ARC fortalecem internamente o BRICS, a abertura para outros países e a integração do NBD na rede de instituições financeiras internacionais, reforçam internacionalmente essa institucionalização. O padrão de comportamento, a recorrência e constância das interações e o alcance das ações do grupo refletem sua resiliência.

Esses esforços podem parecer modestos para cinco países que representam aproximadamente 24% do PIB global. Contudo, esse número pode ser um pouco enganoso na medida em que metade do percentual se deve à China e que a taxa de crescimento é extremamente desigual: Brasil, Rússia e África do Sul geralmente desapontaram, enquanto China e Índia mantiveram altas taxas de crescimento do PIB, contradizendo o argumento original de O’Neill em 2001.  O comércio entre os cinco BRICS é mínimo, quando são excluídos os fluxos bilaterais com a China e medidas específicas de estímulo ao comércio intrabloco tem sido limitadas.[RS1]  Houve sérias divergências de opinião no que se refere a questões sensíveis da agenda internacional que envolveram um ou mais parceiros, como a anexação da Crimeia, além da hostilidade agressiva do presidente brasileiro, Jair Bolsonaro, em relação ao governo chinês e os violentos conflitos fronteiriços entre Índia e China.

Por que então esses países têm cúpulas anuais com as declarações relacionadas, um banco de desenvolvimento multilateral e grupos de trabalho? A análise da performance do BRICS deve começar por observar as características do grupo e suas intenções desde o encontro inicial em 2006 e pela adoção de uma identidade comum em 2008. O acrônimo original proposto por O’Neill foi endossado, mas segundo regras próprias, e não como um acordo de comércio e investimento ou como uma aliança formal. Buscava-se utilizar seu peso político e econômico, para explorar oportunidades criadas pelo G20 nas fissuras que surgiram como resultado da crise financeira de 2007-2008.

A extrema heterogeneidade dos cinco países, permitiu um arranjo completamente original. Percepções distintas do cenário global não limitam estratégias e iniciativas, mas sim refletem os limites dos interesses individuais de cada membro. Mesmo que os membros não considerem o acordo como uma prioridade em suas políticas externas, eles continuam a apoiá-lo. Os cinco países assinaram tanto acordos entre si como de modo independente do grupo – PREA (China, Japão, Austrália, Nova Zelândia e seis estados-membro da ASEAN), OCX, (China, Índia, e Rússia com Cazaquistão, Kyrcyz, Uzbequistão, Tajiquistão e  Paquistão) ZCLCA  (África do Sul e 35 Estados Membros da UA), IBAS (Índia, Brasil e África do Sul), e UE – Mercosul (Brasil). A ausência de institucionalização formal permite avanços e recuos em diferentes temas e contextos, o que reduz o potencial de atritos e aumenta a resiliência

Leia mais:  A Carta de Biden

Temas estratégicos como saúde, educação, comércio e energia têm sido debatidos. Debates entre think tanks de cinco países apoiam a proposta de projetos de cooperação. O NBD reforça o discurso favorável ao multilateralismo reformado, no qual os países em desenvolvimento teriam maior participação, com tratamento igualitário e justo nas questões e peso nas decisões. No NBD a cooperação em infraestrutura e desenvolvimento sustentável são implementados e questões geopolíticas que geram atritos entre os membros foram abandonadas.  

Não é possível categorizar o BRICS como uma instituição internacional, regime ou organização. Defendemos a ideia de que o BRICS é um fenômeno dinâmico em processo: dinâmico porque é desenvolvido de acordo com as percepções de seus membros sobre o cenário mundial, sem definir as limitações em torno de estratégias e iniciativas de cada país-membro; em processo porque é desenvolvido por meio de processos específicos, nos quais cada membro não determina objetivos finais ou a institucionalização.

Coorper e Farroq defendem o BRICS como um clube informal para gerenciamento de tensões entre seus membros e promoção da cooperação em um tipo de multilateralismo novo e flexível. O número reduzido de membros permite debate de temas e interesses em comum. Tópicos sensíveis são evitados ou encaminhados de acordo com o protocolo. Para cada membro, o acordo reforça o status nos planos nacional e internacional. Os países são parte de um grupo seleto de representantes do Sul Global que compartilham de recursos exclusivos, como o status resultante da cooperação e recursos no NBD, o ARC como garantia, e exploração da natureza informal do BRICS para proteger interesses diversos.

Durante a pandemia da Covid-19, tanto a China como a Índia desenvolveram vacinas e foram os principais fornecedores de insumos para vacinas, outros medicamentos e equipamentos de proteção individual (EPI) no Brasil e África do Sul. Surgida em 2018 e retomada em 2020, dado o cenário pandêmico, a proposta de criar um centro de alerta de doenças e desenvolvimento de vacina não foi implementada.  Na Cúpula, o presidente Bolsonaro destacou a relevância dos insumos chineses para a produção de agentes imunizadores no Brasil, além da cooperação com a Índia. A declaração de Bolsonaro foi de encontro à agressiva política anti-China que buscou desde a campanha eleitoral.

Na Cúpula, o BRICS estabeleceu um Plano de Ação sobre Contraterrorismo, que foi questão particularmente relevante para a Índia, tendo em vista as mudanças no Afeganistão. O BRICS se posicionou na defesa do diálogo e diplomacia para resolução de conflitos e peace building, enquanto a Rússia e a China abriram canais de diálogo no sentido de influenciarem o novo governo. Com relação à demanda de Brasil e Índia por um assento no UNSC, China e Rússia apoiaram o discurso sobre a necessidade de estruturas de governança mais democráticas, mas sem o apoio formal e explícito necessário para trazer a questão ao debate.

A crítica de O’Neill teria mérito se o agrupamento do BRICS pretendesse ser um acordo comercial ou obter o reconhecimento do G7, mas isso não era o que eles pretendiam nem o que pretendem alcançar.


*Tradução: Rafael Seabra

**Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião do Núcleo de Estudos e Análises Internacionais (NEAI), do Instituto de Políticas Públicas e Relações Internacionais (IPPRI/UNESP)

*** Este artigo foi originalmente publicado em E-IR

Autor(a)

  • William Daldegan é professor da Universidade Federal de Pelotas (UFPel), Curso de Relações Internacionais e Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, líder do Grupo de Pesquisa Economia, Política e Desenvolvimento Internacional. Carlos Eduardo Carvalho é professor da PUC-SP, departamento de Economia e programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (Unesp, Unicamp, PUC-SP), coordenador acadêmico da Núcleo de Pesquisas e Análises Internacionais.