Registro da chegada de um transformador substituto para a subestação Macapá. Crédito: Luciano Costa/ Análise Energia

O caos instaurado no Amapá após o colapso do sistema elétrico local, em razão da explosão de um transformador na subestação Macapá, anteriormente administrada pela multinacional espanhola Isolux, evidencia um velho problema da região: o completo descaso com a população amazônica pelo centro decisório em Brasília.

A situação não é fruto do governo Bolsonaro, embora a atual gestão tenha falhado em dar uma resposta rápida e segura ao problema. O que ocorre, na verdade, é a atuação ínfima do Estado em uma região naturalmente desafiadora, em que a debilidade institucional e as infraestruturas físicas acentuam as desigualdades socioeconômicas há muitos anos. Por isso, a situação de insegurança energética no Amapá é reflexo da fragilidade do Estado brasileiro na Amazônia.

Esta fragilidade está relacionada à maneira como o sistema energético amazônico é interpretado pelos tomadores de decisão em Brasília, que consideram o insumo energético apenas como uma commodity e não como recurso estratégico para o desenvolvimento humano na Amazônia brasileira. No mais, a baixa  capacidade de fiscalização das agências reguladoras em torno das empresas atuantes no bioma demonstra outra fraqueza do Brasil, conforme será discutido nas seções a seguir.

(In)segurança energética

Para entendermos insegurança energética é preciso conceituarmos o seu oposto. Deutch et al., define a segurança energética como um processo de distribuição seguro e acessível do suprimento energético de forma continuada e ininterrupta a fim de satisfazer as necessidades vitais da população.

As visões em torno da segurança energética foram se modificando com o passar dos anos. Houve uma transição do conceito clássico, centrado no Estado e no poder militar, para uma interpretação multidimensional, a qual coloca em prática elementos funcionais da boa gestão empresarial atrelado às variáveis da  independência, transparência, resiliência, mitigação das vulnerabilidades e sensibilidade do setor às externalidades.

Conforme Sovacool e Brown, o conceito de insegurança energética ganhou premissas que dizem respeito à interconexão de fatores que sustentam a segurança energética, como a disponibilidade, a acessibilidade, a eficiência e a gestão ambiental sustentável.

Dado que os suprimentos energéticos são limitados, a oferta desse bem consiste em uma atividade que envolve aplicação de recursos humanos, tecnológicos e financeiros elevados, dos quais as forças de mercado são insuficientes para aplicá-los em contextos com baixa demanda agregada – como o amazônico. Nestas condições, cabe ao Estado fornecer os meios necessários para sustentar o fornecimento energético a fim de promover o desenvolvimento humano.

Além disso, fornecer o serviço elétrico não é suficiente, sendo igualmente necessário que ele esteja acessível para a população. A acessibilidade do suprimento energético significa ofertar infraestrutura para o transporte da eletricidade até a residência do consumidor final, com preço baixo e estável, a fim de que satisfaçam as necessidades básicas da população, ao passo em que o investidor utilizaria o sistema de preços para projetar investimentos futuros.

Mais do que isso, a acessibilidade também pressupõe um serviço de qualidade. Neste quesito, o Estado brasileiro é responsável, por meio do Ministério de Minas e Energia (MME), da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e da Empresa Brasileira de Pesquisa Energética (EPE) por planejar, institucionalizar, fiscalizar e proteger a qualidade das infraestruturas energéticas do país, bem como de outros empreendimentos no sistema elétrico nacional e seus correlatos.

Paralelamente, deve-se levar em conta a premissa de eficiência energética, a qual garante, mediante investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) que resultem em inovação, aperfeiçoamento dos processos internos e das tecnologias capazes de reduzir os custos e aumentar a oferta de suprimentos.

A última premissa diz respeito à gestão ambiental, cuja fundamentação está alicerçada na concepção do desenvolvimento sustentável. Ainda que 46% da oferta interna de energia do Brasil provenha de fonte renovável, é importante considerar  o impacto do desmatamento no bioma amazônico, que o torna vulnerável às variações climáticas.

Em síntese, a concepção de insegurança energética surge quando os atores do sistema energético são incapazes de cumprir (ou deixam de cumprir) as premissas relacionadas à manutenção da segurança. Como a eletricidade é o principal suprimento energético para o desenvolvimento socioeconômico, sua inconsistência na região amazônica contribui para o agravamento da vulnerabilidade social e da desigualdade regional.    

Origens da insegurança energética no Amapá

A Amazônia possui uma relevância primordial para a segurança energética do Brasil, já que a região sustenta, através das grandes hidrelétricas, o Sistema Interligado Nacional (SIN). Trata-se de uma malha de geração hidro-térmica-eólica do suprimento elétrico para a distribuição na maior parte do território brasileiro. Porém, este sistema não contempla todo o território amazônico, que é sustentado através dos Sistemas Isolados (SI), cujas estruturas são compostas por Usinas Termoelétricas (UTE) abastecidas com óleo diesel. Com base no mapa 1, identificamos que as UTE se concentram com maior densidade no eixo Amazonas-Pará (regiões densamente povoadas entre Manaus-Belém); já Roraima, Amapá e Acre apresentam o menor número de UTEs, em função do baixo índice populacional.

Mapa 1 – Sistema Energético Nacional: foco Amazônia

Fonte: Empresa de Pesquisa Energética (EPE, 2020)

Especialistas da EPE apontam que as barreiras físico-geográficas, a preservação da ambiência e dos povos indígenas consistem nos principais entraves à expansão do SIN na Amazônia. Ainda que sejam variáveis a se considerar, não está claro como o potencial hídrico da Amazônia é incapaz de atender a própria região. De que maneira os atores políticos locais e nacionais lidam com esse sistema energético? 

Mónica Montana, doutora em Desenvolvimento regional e Relações Internacionais pela UnB, sustenta que o problema central é justamente a maneira como os rios amazônicos foram acoplados aos planos de geração elétrica nacional para atender a demanda dos grandes polos urbanos e industriais do Sudeste do Brasil. Fearnside e Laurance (2012) argumentam que esta estrutura surgiu durante a ditadura militar, quando o governo atribui à Amazônia a função estratégica de sustentar a segurança energética brasileira através da expansão das hidrelétricas, que foram acreditadas como motores de arrasto para o desenvolvimento regional, visto que a magnitude do projeto atrairia investimentos para a região.

O mesmo modelo foi mantido no regime democrático, uma vez que os  recursos voltados para os projetos na Amazônia foram alocados nos planos plurianuais, que formam um conjunto de investimentos governamentais em infraestrutura deficitária, como rodoviário, hidroviário e energético.

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Os planos plurianuais eram e são financiados via Parceria Público-Privada[1] (PPP), que permite a associação de estatais com empresas privadas para formar uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), isto é, a criação de uma nova empresa, limitada ou sociedade anônima, com objetivo específico. Por ter personalidade jurídica, as SPEs podem deter ativos e concessões adquiridos em leilões organizados pela ANEEL, assim como acessar as linhas de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o qual pode financiar até 80% do projeto, cabendo às SPEs aplicar recursos humanos e matériais no empreendimento.

Esta dinâmica institucional e financeira foi implementada na primeira etapa do Programa de Acelaração do Crescimento (2007-2010), e continuada na segunda (2011-2015). A oferta de concessões dentro do PAC para a Amazônia visavam empresas estatais regionais ou de capital misto defasadas, que viram nas SPEs uma maneira de receber investimentos.  

As estatais regionais que possuiam unidades de geração, trasmissão e distribuição dentro dos Sistemas Isolados (SI) foram fragmentadas a fim de serem privatizadas rapidamente. Esses ativos foram adquiridos por empresas nacionais e multinacionais já atuantes no setor energético nacional, que levam uma concepção para a região Norte de apenas gerenciar o ativo sem promover melhorias qualitativas e quantitativas robustas no sistema elétrico local.      

A entrada da multinacional espanhola Isolux, responsável pela subestação Macapá, na Amazônia ocorreu neste contexto. Conforme matéria divulgada pelo Uol Notícias, a empresa arrematou por 30 anos, em 2008, a Linhas de Macapá Transmissora de Energia (LMTE), além dos direitos sobre as linhas de transmissão do Pará para o Amapá.

De 2008 a 2015, a empresa angariou novos projetos no Brasil, sendo que alguns deles tiveram o contrato de concessão rescindidos. No âmbito do setor energético, a multinacional venceu, em 2015, a disputa por dois lotes de linha de transmissão em leilão promovido pela ANEEL, sendo o primeiro contrato referente a construção de 436km no Pará, no valor de R$ 117 milhões, e o segundo com previsão de novos 250km de linhas de transmissão em Roraima, com custo de R$ 96 milhões.  

Porém, ainda segundo o Uol Notícias, a empresa teve o direito de concessão parcialmente anulado pela ANEEL, em virtude da ausência de garantias financeiras para a continuidade dos projetos. No ano de 2017, a Isolux foi impedida pela ANEEL de participar dos leilões de transmissão, em razão da ausência de investimentos na região Norte.

Em 2019, a empresa alegou dificuldades financeiras na Espanha, abrindo brecha para que 84,04% dos ativos referentes ao sistema elétrico do Amapá fossem vendidos para a Gemini Energy, holding formada pelos grupos de investimento Starboard e Perfin. Os ativos restantes foram adquiridos pela Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM).

O histórico de dificuldade financeira da Isolux deveria, em tese, fundamentar uma intervenção robusta das agências reguladoras. Todavia, as instituições foram omissas ao não reconhecer a vulnerabilidade técnico-financeira da multinacional como uma ameaça não somente à segurança energética do Amapá, mas também do Brasil.

A omissão das autoridades na Amazônia não é um problema novo. O engenheiro elétrico e professor Dr. Rubem Souza (2011), presidente do Centro de Desenvolvimento Energético da UFAM (CDEAM), aponta que o descaso dos agentes públicos em relação aos Sistemas Isolados se fundamenta na baixa representatividade do mercado de energia elétrica (2% do mercado nacional). Soma-se a isso atuação política local desqualificada, que promovem o setor elétrico amazônico dentro de programas aventureiros e temporários, em que o engajamento do poder público é muito baixo.

Uma vulnerabilidade evidente

A grave situação que assola o Amapá pode ser interpretada de duas maneiras: do ponto de vista técnico e do multidimensional. A primeira posição, a dos agentes da ANEEL, enxerga o problema como uma questão de engenharia e logística, que pode ser superado com o concerto do transformador.

Por sua vez, a perspectiva multidimensional considera não apenas o fator técnico para resolução do problema, mas também os danos gerados pela omissão do poder público diante da população amapaense em meio à pandemia. Esta forma de interpretar a realidade parte do pressuposto de que a energia não é um fim, mas um meio para o desenvolvimento humano.

Nesse sentido, a atuação do Estado brasileiro foi insuficiente para assegurar o suprimento elétrico de forma continuada, acessível, eficiente e ambientalmente sustentável para a região Norte. A entrega parcial das operações das empresas estatais ao setor privado, sem o crivo dos órgãos de controle locais e federais, enfraquece a presença do Estado brasileiro na Amazônia diante de um contexto de  crescente pressão internacional devido ao desmatamento e às queimadas.

Além disso, a visão holística nos permite enxergar os Sistemas Isolados como complexos de geração elétrica ineficientes, mas necessários, e que necessitam de aperfeiçoamento a fim de torná-los mais sustentáveis. Encontramos aqui uma janela de oportunidades para conhecermos as potencialidades de cada território amazônico de forma a adotar iniciativas de mitigação da dependência das UTE calcadas em tecnologia renovável.

Por fim, uma interpretação multidimensional acerca do caso da Isolux nos apresenta uma situação em que o Estado brasileiro se tornou refém do mercado julgando que essa instituição, apontada muitas vezes como mais eficiente que o poder público, resolverá os problemas estruturais do país. A insegurança energética no Amapá mostra que o Estado deve ampliar a fiscalização e a regulação quanto aos serviços prestados pelo setor privado na região.  


[1] Entende-se como parceria público-privada um contrato de prestação de serviços de médio e longo prazo (de 5 a 35 anos) firmado pela Administração Pública e regulado pela Lei nº 11.079/2004, cujo valor não seja inferior a vinte milhões de reais, sendo vedada a celebração de contratos que tenham por objeto único o fornecimento de mão-de-obra, equipamentos ou execução de obra pública.

*Revisão: Marcela Franzoni, Marta Melo e Marcel Artioli

** Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião do Núcleo de Estudos e Análises Internacionais (NEAI) ou do Instituto de Políticas Públicas e Relações Internacionais (IPPRI/UNESP)”

Autor(a)

  • Mestrando em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNESP – Unicamp – PUC-SP). Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Roraima (UFRR). Tem interesse nas áreas de Economia Política Internacional e Energias Renováveis.