Operação Sophia da Frontex, agência de vigilância de fronteiras da UE, está apreendendo barcos usados por migrantes. Fonte: EUOBSERVER/ Crédito: Frontex

Cinco anos após o início da crise migratória europeia, a Comissão Europeia lançou, em 23 de setembro de 2020, o novo Pacto Europeu sobre Migração e Asilo. O Pacto, formado por instrumentos legislativos e recomendações gerais, apresenta uma nova abordagem para o acolhimento de refugiados e requerentes de asilo na União Europeia (UE), assim como para a gestão das fronteiras internas e externas do Espaço Schengen. Segundo a presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, o Pacto busca “restabelecer a confiança entre os Estados-Membros” por meio do “equilíbrio certo entre solidariedade e responsabilidade”, um dos pilares da nova política migratória. Nesse sentido, a nova política estipula um “sistema de contribuições flexíveis” para a participação dos 27 países do bloco, as quais podem variar desde a realocação de requerentes de asilo do país de primeira entrada, a assumir a responsabilidade pelo retorno de migrantes sem direito de permanência ou outras formas de apoio operacional, como a criação de centros de acolhimento. Desse modo, se um Estado sujeito à pressão migratória não for capaz de receber os migrantes, outros, dependendo do seu peso econômico e tamanho da população, são legalmente obrigados a contribuir da forma que considerarem mais justa.

O Pacto também intensifica os controles de fronteiras dentro do bloco, introduzindo pela primeira vez uma triagem pré-entrada, para identificar todas as pessoas que entram no território da União sem autorização ou que desembarcam após uma operação de busca e salvamento. A triagem obrigatória envolve verificações de saúde e segurança, além do registro de impressões digitais na base de dados da UE para reconhecimento de requerentes de asilo e migrantes irregulares, a European Dactyloscopy (Eurodac). O novo conjunto de regras visa, ainda, acelerar e aumentar a eficácia dos procedimentos de fronteira de asilo e regresso, devendo as requisições serem aceitas ou reprovadas em até 12 semanas. O cronograma de implementação do Pacto também prevê o fortalecimento da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, criada em 2016, e de um recém-nomeado Coordenador de Regresso da UE; além de acordos de readmissão com países terceiros para enfrentar desafios comuns, como imigração ilegal e tráfico de seres humanos, a exemplo do arranjo assinado, também em 2016, com a Turquia.

Migrantes, refugiados e requerentes de asilo

Cabe lembrar a diferença entre migrantes, refugiados e requerentes de asilo. Conforme aponta o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), são considerados migrantes todos aqueles que transitam de um país para outro em busca de melhores condições de vida e trabalho – sendo, inclusive, muitas vezes chamados de “migrantes econômicos” – ou por outros motivos que não envolvam uma ameaça direta de perseguição ou morte e não impeçam o retorno em segurança para seus Estados. Os refugiados, por sua vez, são definidos e protegidos pelo Direito Internacional. De acordo com a Convenção de Genebra sobre Refugiados, de 1951, e o Protocolo de 1967 que a emenda, refugiados são todos aqueles que emigram de seus países de origem para fugir de conflitos armados ou de perseguição motivadas por raça, religião, nacionalidade, pertencimento a um grupo social ou opinião política. Um dos princípios fundamentais da Convenção – transposto para a legislação europeia através do artigo 78, n.º 1, do Tratado de Roma – é não expulsar refugiados ou devolvê-los a situações em que sua vida e liberdade estejam ameaçadas, uma vez que a recusa de asilo pode ter consequências fatais.

Requerente de asilo, por sua vez, é a denominação dada àquele que busca proteção internacional. Segundo o Glossário Principal de Termos da ACNUR, em países com procedimentos individualizados, um requerente de asilo é alguém cujo pedido ainda está sendo processado pelo país em que o apresentou. Nem todo requerente de asilo acabará sendo reconhecido como refugiado, mas todo refugiado é inicialmente um requerente de asilo. O Parlamento Europeu clarifica que a legislação da UE não permite a chegada regulamentada de requerentes de asilo, portanto, sua entrada no território da União é geralmente irregular, devido à falta da documentação necessária e/ou à utilização de pontos de passagem de fronteira não autorizados. O bloco lida com fluxos migratórios mistos, compostos tanto por migrantes irregulares, que atravessam ilegalmente as fronteiras e podem ter sua entrada recusada com base no Código das Fronteiras Schengen, quanto por possíveis requerentes de asilo.

O aumento nos deslocamentos forçados e o Novo Pacto Migratório

Em 2015, mediante as revoltas da Primavera Árabe no Oriente Médio e Norte da África, além de outros conflitos nos continentes africano e asiático, a agência de vigilância de fronteiras da UE, a Frontex, registrou um aumento de 6 vezes na travessia ilegal de fronteira terrestre e marítima em comparação com 2014, e de 17 vezes em comparação com 2013, sobretudo por cidadãos da Síria, do Afeganistão e do Iraque. Um relatório divulgado pelo ACNUR em 2016 sobre deslocamentos forçados no ano anterior mostrava que, apesar de toda a Europa ter sofrido o impacto do maior deslocamento global de migrantes desde a II Guerra Mundial, a principal rota utilizada por refugiados e requerentes de asilo que chegavam à UE era a do Mediterrâneo Oriental, sendo a Grécia e a Itália os principais países de entrada para aqueles que buscavam segurança na península europeia. A partir daí, cruzando a rota dos Bálcãs Ocidentais, muitos se dirigiram a outros países da Europa Ocidental e Austral, especialmente para a Alemanha e a Suécia. A Hungria, situada na Europa Centro-Oriental, acabou sendo o país mais afetado pelo fluxo dessa rota secundária: Budapeste não recebia tantos requerentes de asilo desde as Guerras Iugoslavas, nos anos 1990. Contudo, enquanto naquela época a maioria dos refugiados ansiava permanecer no país, em 2015 a maioria dos imigrantes desejava apenas transitar pelo território húngaro, tendo outros países como destino final almejado.

Até então, a UE contava apenas com o Regulamento de Dublin, que exigia que os pedidos de asilo fossem tratados no Estado em que o requerente entrou pela primeira vez. O Novo Pacto Migratório é uma mudança radical deste princípio e emerge na esteira das propostas, feitas em 2016 e 2018 pela Comissão Europeia, de reformar o sistema de asilo europeu. Desde então, as negociações sobre o tema viraram um grande foco de tensão entre o centro do bloco, encabeçado por Berlim e Bruxelas, e os países periféricos situados nas bordas externas da UE, sobrecarregados pela onda migratória sem precedentes e pelo acúmulo de pedidos de asilo. Em 2015, visando apoiar os Estados da “linha de frente” do Sul da Europa, em dificuldades político-econômicas, e reduzir o número de mortes por naufrágio no Mediterrâneo, o Conselho da Europa aprovou a proposta da Comissão Europeia de criação de um Sistema de Resposta de Emergência para a redistribuição de refugiados. O orçamento da UE forneceu € 240 milhões adicionais para apoiar o mecanismo ad hoc, com os Estados-membros recebendo um montante fixo de € 6 mil do, então recém-criado, Fundo de Asilo, Migração e Integração (Asylum, Migration and Integration Fund, AMIF) para cada pessoa realocada em seu território.

Inicialmente, o regime previa a realocação de 40.000 pessoas chegadas à Itália e à Grécia após 15 de abril de 2015 – 24.000 da primeira e 16.000 da segunda – para outros membros da UE durante um período de 24 meses, segundo quatro critérios: tamanho da população; PIB nacional; número médio de pedidos de asilo espontâneos e número de refugiados já reassentados; e nível de desemprego. Além disso, o Parlamento Europeu propôs que os requerentes de asilo tivessem a possibilidade de eleger uma ordem de preferência de destino, de acordo com laços familiares, sociais e culturais; como habilidades linguísticas; estadias anteriores; estudos e experiência de trabalho. Todavia, com a intensificação da chegada de imigrantes pelo Mediterrâneo Central e Oriental no verão de 2015, um segundo mecanismo de realocação de mais 120.000 pessoas foi proposto pela Comissão Europeia e aprovado pelo Parlamento Europeu; e, além da Itália e da Grécia, a Hungria também foi incluída na proposta. A última abdicou da inclusão como beneficiária, rejeitando por completo o mecanismo.

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Logo a Hungria foi seguida pelos sócios do Grupo de Visegrado, isto é, a Polônia, a República Tcheca e a Eslováquia, tendo os quatro rechaçado a adoção de cotas fixas de redistribuição de refugiados. No fim de 2015, a Hungria e a Eslováquia recorreram à Corte de Justiça da União Europeia para anular a decisão, mas, dois anos depois, ambos os recursos foram negados e a Corte defendeu o direito de Bruxelas de ordenar que governos nacionais aceitem sua parcela definida de requerentes de asilo. O tribunal sentenciou os países que não haviam atingido sua cota a receber os requerentes de asilo que tivessem chegado primeiro à Grécia e à Itália até 26 de setembro de 2017, mesmo após o fim do esquema de realocação. No final de 2017, a Comissão Europeia iniciou procedimentos legais contra a Polônia, a Hungria e a República Tcheca por descumprimento das obrigações da acquis communautaire, envolvendo a Corte de Justiça europeia no caso novamente. A Eslováquia, por outro lado, respondeu positivamente às advertências do bloco e concordou em receber um pequeno contingente de refugiados, evitando o processo judicial. A decisão da Corte, emitida em abril de 2020, determinava que os três membros de Visegrado não possuíam motivos de ordem pública e segurança interna legítimos para rejeitar as cotas de redistribuição de refugiados, tendo, portanto, violado as regras da UE. Desde então, os Estados infratores encaram a possibilidade de sofrer sanções pecuniárias.

Em março de 2020, a questão migratória já havia voltado à tona quando, frente à deterioração do relacionamento com a UE e em represália a desdobramentos na Guerra da Síria, a Turquia anunciou que não iria mais impedir refugiados de tentar cruzar suas fronteiras para a Europa, fechadas desde 2016. A abertura das fronteiras turcas renovou a pressão sobre a Grécia, que enviou tropas militares para a fronteira com o país vizinho e suspendeu todos os pedidos de asilo por um mês. Embora a decisão tenha sido questionada pela ACNUR, lideranças europeias, incluindo von der Leyen, demonstraram apoio à Grécia, descrevendo o país como o “escudo” da Europa na dissuasão de migrantes. Ademais, a Comissão Europeia concedeu € 700 milhões em fundos europeus para Atenas, incluindo € 350 milhões imediatos para aprimorar a infraestrutura na fronteira grega. Em agosto de 2020, o governo grego voltou às manchetes internacionais por expulsar refugiados e abandoná-los em botes salva-vidas no Mediterrâneo. A vizinha Itália também já havia se recusado a receber requerentes de asilo resgatados em alto mar. Mais recentemente, no início de setembro de 2020, incêndios destruíram o superlotado campo de Moria, o maior campo de refugiados grego, deixando quase 13.000 pessoas sem abrigo. A tragédia foi lembrada durante o lançamento do Novo Pacto sobre Migração e Asilo da UE.

Em última instância, o Novo Pacto é uma frágil tentativa de manter o equilíbrio entre os Estados centro-europeus avessos à realocação de refugiados, com destaque para os membros do Grupo de Visegrado, mas também a Áustria e os países do Sul da Europa, nomeadamente a Grécia e a Itália, que estão sobrecarregados por solicitações de asilo. Ele é também uma resposta às tendências desintegradoras fomentadas pelo aumento do euroceticismo e pela ascensão da extrema direita ao poder em ambas as periferias da UE. Seja o Partido Lei e Justiça, na Polônia, o Fidesz de Orbán, na Hungria, ou a coligação entre a Liga Norte e o Movimento Cinco Estrelas que mantém o governo de Conte, na Itália, o que une todos esses países é o nacionalismo e a xenofobia exacerbados pela crise migratória. Contudo, se na Grécia e na Itália o crescimento da pauta anti-imigração decorre de uma efetiva sobrecarga dos serviços públicos nacionais, acarretada pela “crise dos refugiados”, que não pode ser separada dos efeitos da crise das dívidas soberanas e das medidas de austeridade defendida pela Alemanha e pelas instituições europeias; na Polônia e na Hungria, a hostilidade contra imigrantes, sobretudo muçulmanos, está associada ao fenômeno conhecido como islamofobia “platônica” ou “fantasma”. Ou seja, apesar destes países experimentarem baixos níveis de imigração, funcionando como corredores de viagem aos migrantes que tem como destino final países mais ricos, os membros de Visegrado exibem fortes sentimentos anti-imigração, enraizados no racismo característico dessas sociedades étnica, religiosa e culturalmente homogêneas e no  medo historicamente fundado de ameaça à soberania e desaparecimento do Estado-nação, experiências genuínas na região.

O Pacto, que anda precisa ser aprovado por unanimidade no Conselho e no Parlamento Europeus, foi recebido com críticas de organizações internacionais e ativistas de Direitos Humanos. A diretora de advocacia para a União Europeia da Anistia Internacional afirmou que, a despeito de ter sido apresentada como um “novo começo”, a nova política migratória foi projetada para “aumentar muros e reforçar cercas”, transformando a detenção e a deportação em norma, sem aliviar o sofrimento de milhares de pessoas presas em campos de refugiados. A Secretária-Geral da Caritas Europa também expressou preocupação com a tendência à diluição das salvaguardas legais, ao descumprimento do princípio de não-devolução de refugiados e ao aumento no número de detenções em instalações superlotadas e degradantes. Especialistas em refúgio e asilo argumentaram que Bruxelas teria que fornecer incentivos claros aos membros da UE para receberem refugiados, do contrário, a maioria optará por patrocinar a repatriação de requerentes de asilo com pedidos negados. Ressaltaram, ainda, que procedimentos de fronteira mais rápidos são contraproducentes e virão às custas do Estado de direito e dos Direitos Humanos. Apesar dos esforços alemães para construir consenso em torno do Novo Pacto, a iniciativa foi rapidamente rejeitada por Visegrado. O embaixador da Polônia para a UE já havia se pronunciado a respeito do pacote de medidas, alegando que o país não poderia aceitar o paradigma de solidariedade baseada em medidas obrigatórias, como a realocação. Após o anúncio oficial, os primeiros-ministros da Hungria, da Polônia e da República Tcheca rapidamente rejeitaram a nova política migratória, insistindo no fechamento completo das fronteiras europeias a migrantes “irregulares” e no retorno de todos os requerentes de asilo aos seus países de origem – o que, na prática, significaria o fim de qualquer direito de asilo. Nas palavras de Orbán, os países da Europa Centro-Oriental “escolheram um futuro diferente, livre de imigração”. Assim, embora Bruxelas tenha cedido às pressões da extrema direita europeia, tanto em Visegrado quanto no Mediterrâneo, o novo Pacto Migratório parece ter nascido fadado ao fracasso.


*Revisão: Marcela Franzoni e Marcel Artioli

** Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião do Núcleo de Estudos e Análises Internacionais (NEAI) ou do Instituto de Políticas Públicas e Relações Internacionais (IPPRI/UNESP)”

Autor(a)

  • Doutoranda em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNESP – Unicamp – PUC-SP). Mestre em Economia Política Internacional pelo Programa de Pós-Graduação em Economia Política Internacional (PEPI) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e bacharela em Relações Internacionais pela mesma universidade. Além do NEAI, é pesquisadora do Observatório de Regionalismo (ODR), vinculado à Rede de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI). Tem como principais áreas de estudo: Relações Internacionais, Integração Regional, Economia Política Internacional e Estudos Euroasiáticos.