Profesor de Derecho Europeo en la Universidad de Cambridge, y miembro del prestigioso y centenario Sydney Sussex College, el escocés Kenneth Armstrong ha investigado sobre el mercado interior comunitario; la relación entre el Reino Unido, Escocia y la Unión Europea; la evolución y desarrollo del derecho europeo y la dimensión jurídico-social de la UE, entre otros temas. Considerado uno de los mejores y más informados analistas sobre el ignoto brexit (es autor del blog y del libro Brexit Time), Armstrong pasó por Madrid hace unos días para dar una conferencia en el ciclo sobre gobernanza europea de la Fundación Areces. Un rato antes, el jurista atendió a las (desesperadas) peticiones de CTXT para aclarar la caótica madeja de la probable, pero todavía hipotética, salida del Reino Unido de la Unión Europea.

Entrevista realizada por  Miguel Mora, diretor da Revista Contexto-CTXT e ex-correspondente de El País em Lisboa, Roma e Paris. Em 2010, obteve o prêmio do Parlamento Europeu para a melhor reportagem sobre a integração de minorias.

Ilustração: Corneille, 1966.


¿En qué fase estamos? ¿Cree que habrá un segundo referéndum? ¿O antes de eso habrá elecciones anticipadas?

La idea de unas nuevas elecciones parece muy atractiva. El problema es llegar hasta ahí. May ha dicho que no se presentará a otros comicios. Y no creo que a Jeremy Corbyn le guste ahora mismo la idea de otras elecciones. Creo que el mayor impedimento es que ninguno de los líderes quiere elecciones anticipadas, aunque parezca la cosa más lógica que hacer.

Pero la impresión desde fuera del Reino Unido es de descontrol absoluto. En el Parlamento hay un 45% de diputados favorables a una salida no negociada, y el Gobierno de May parece desbordado. ¿Es esta impresión real?

Los gobiernos gobiernan, los parlamentos no. La UE no negocia con parlamentos, negocia con gobiernos. Así que el Reino Unido necesita un gobierno que funcione, y esto aboca a las elecciones. Es muy interesante pensar en cómo serían esas elecciones. Si Reino Unido no saliese de la UE ahora y hubiese una prórroga, los partidos tendrían que presentar programas, con su visión sobre el mercado único, sobre el tipo de unión aduanera y con medidas sobre la política comercial. Hasta ahora, más o menos, sabíamos lo que queríamos, el problema ha sido el backstop (la salvaguarda irlandesa), no la visión de futuro general. Hemos asistido a una serie de propósitos opuestos. La oposición está preocupada por cómo será el futuro, porque sabe que el acuerdo es mucho más que la declaración política (el marco de relaciones entre la UE y RU). Los laboristas están más o menos de acuerdo en ir hacia una relación como la de Noruega más mercado único 2.0. Pero los conservadores no quieren eso porque equivale al libre movimiento de personas y a seguir bajo la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la UE. El problema es cómo puedes asegurar una frontera para el libre comercio en Irlanda si no te comprometes a la unión aduanera.

Es curioso que los partidos no hayan manifestado todavía una opinión clara sobre todo eso… ¿Quizá esperan al segundo referéndum?

Nunca han tenido la oportunidad de presentar su visión de un acuerdo sin la salvaguarda irlandesa. Puede que acaben diciendo que hay parlamentarios que tienen problemas con el backstop, y preguntar a la gente en una nueva consulta si quieren o no la salvaguarda. En efecto, el segundo referéndum se podría hacer preguntando sobre el backstop. Si May no sigue siendo líder de los conservadores entonces tendríamos una versión radicalmente diferente. En ese caso tendríamos, por ejemplo, la visión muy diferente de Boris Johnson.

¿Cree posible que, si May se va, los tories elijan a un líder partidario de un brexit salvaje?

No lo creo. Pero sería el debate natural en el partido. ¿Cómo vamos a las elecciones? ¿Dónde está la gente en términos del referéndum? Y si necesitan quitar fuerza a la facción de Nigel Farage, ¿cómo les quitas el oxígeno? ¿Tienes que mover la balanza hacia donde ellos están? Eso puede llevar al partido a una versión más extrema del brexit. Y ahí es donde veremos de verdad las intenciones de los dos partidos. Pero no olvidemos que en el partido laborista existe la misma división, porque tienen gente como Steven Kinnock que apuesta por el modelo noruego. A los líderes laboristas no les gusta esto para nada, lo dicen pero no se lo creen. El Partido Laborista se inclinaba antes hacia el mismo lado que el gobierno en la interpretación del referéndum. Creo que el cambio que estamos viendo en los laboristas es que en el último año se han dado cuenta de que han perdido lo que históricamente era su voto de clase media y de centro izquierda. ¿Pero cómo cierras el círculo cuando los jóvenes que siguen a Corbyn son antibrexit? Y ahí es donde surge otra vez la mímica de decir lo que no se piensa: hablar de un segundo referéndum sin creer de verdad que se vaya a hacer.

¿Cree posible que Corbyn lidere el país y el proceso?

No. Corbyn está en declive por los problemas internos del partido y las defecciones de algunos de dirigentes. No tanto por el nuevo grupo que han creado algunos diputados, eso no creo que tenga mucho futuro. Lo importante es el ala izquierda. Esa está perdida por varias razones, sobre todo por el brexit y por el antisemitismo dentro del partido. Todo eso está desbaratando el liderazgo. Esto no quiere decir que Corbyn no sea el líder para unas posibles elecciones, pero simplemente no creo que dure.

Lo más sorprendente es que casi la mitad del Parlamento está contra un acuerdo.

¡Y eso es mucha gente! Pero habrían sido más si la expectación sobre el dictamen del Abogado General, Geoffrey Cox, no hubiera sido tan grande: hubo demasiadas expectativas sobre la claridad legal y la idea de que el Abogado General iba a dar las respuestas que algunos miembros del Parlamento estaban esperando, como una salida unilateral del backstop, cosa que nunca iba a pasar porque la UE también tiene sus líneas rojas. El obstáculo irlandés no sería un obstáculo si salimos sin acuerdo… ¡Es ridículo! Pero no solo es que el informe no incluyera esto, sino que el último párrafo del Abogado General decía que nada había cambiado, lo cual es un problema grave para la primera ministra. La gente pensó que May, Juncker y Tusk se habían pasado de la raya. Y hubo un cambio muy rápido en el estado de ánimo de los parlamentarios tras la declaración del Abogado General. Y aquí vuelvo a los propósitos opuestos, porque no creo que los laboristas estén preocupados por el backstop, o estén solo preocupados por cómo serán las futuras relaciones con la UE. Los conservadores están preocupados por la legislación y por el presente: qué es vinculante, qué nos atrapa, cómo salimos… Pero casi todo eso depende de la salvaguarda irlandesa. A los laboristas les inquieta el futuro: cuáles son las pretensiones de Europa, cómo será la relación con la UE mañana… Pero todo eso no está en la declaración política. Puede que hubiese suficiente materia en el informe del Abogado General para decir: estamos buscando un acuerdo negociado y será difícil. Pero lo que nunca podía incluir ese dictamen es la sustancia sobre lo que se puede cambiar en la declaración política. Y todavía necesitamos cambios en esa declaración para conseguir los votos de los laboristas.

Kenneth Armstrong. Foto de Manolo Finish.

 

¿Esta sensación de improvisación existía ya al inicio del proceso?

Creo que hay dos cosas. Una es el referéndum: no había ningún tipo de plan sobre qué hacer después. No solo no había un plan, no había tampoco un proceso de actuación si ganaba el brexit. Tampoco se pensó que había que establecer algún tipo de comisión trasnacional en el Parlamento, ni se hizo una buena campaña de información. Los votantes se pronunciaron sobre una cuestión muy amplia. Eso es lo que yo llamo el pecado original: la idea de que el referéndum era algo auténtico en lo que los políticos tenían que tener fe. La consulta se convirtió en algo parecido al “originalismo” de la Constitución de Estado Unidos, la interpretación fue que solo había una lectura del referéndum… En ausencia de un plan y de un proceso, y con esa interpretación auténtica del referéndum, nadie pensó qué era mejor para el país o cuáles eran las alternativas. En julio del año pasado el Gobierno llegó a algo con lo que tal vez se podía trabajar, aunque estaba ausente del problema de la salvaguarda irlandesa. Eso podría haber sido suficiente para seguir adelante, pero el fracaso fue creer que el backstop era la alternativa a una relación futura. Y todos se quedaron atrapados en esto.

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¿Y la segunda cosa?

La segunda cuestión, y aquí vuelvo otra vez a 2016, es la manera en la que el Reino Unido negocia con la Unión Europea. El país no siempre ha sido claro sobre lo que quiere y aún así ha creído que cualquier petición era factible. David Cameron no supo juzgar qué era posible en cuanto a la limitación numérica de la inmigración comunitaria, algo que nadie iba a aceptar y que no había ninguna posibilidad de que pasase. No hubo un entendimiento real de lo que era posible o factible. Ni habilidad real para encontrar una posición común a la que todos pudiesen llegar, los puntos básicos en una negociación. Trabajas en lo que puedes estar de acuerdo, ves qué queda todavía y luego intentas gestionarlo… Creo que esta ausencia de realismo (también en las expectativas y las negociaciones) ha sido el elemento predominante, combinada con la falta total de proceso interno…

Y ahora se están quedando sin tiempo.

Probablemente la única cosa que podamos saber a tiempo es que el Reino Unido no saldrá de la Unión Europea el 29 de marzo, a no ser que se vaya sin un acuerdo. Viendo que tantos parlamentarios han votado contra un acuerdo, es lo único en lo que podemos estar de acuerdo. Lo único que va a haber es un debate sobre la declaración política, y ahí es donde los laboristas están cómodos.

Pero aún tiene que ser consensuada…

Creo que algunos de aquellos conservadores que votaron en contra y que podían votar a favor volverán. Es interesante ver qué hacen los unionistas demócratas, claramente no les gusta la idea de acuerdos diferentes para Irlanda del Norte; aunque es un tema complicado, creo que algo se puede hacer. Otra batalla será la legislación nacional para implementar el acuerdo: tenemos un acuerdo pero no nos podemos ir todavía porque no hemos implementado la legislación y esto tomará tiempo.

Legalmente, esto cambiaría sobre la marcha las elecciones europeas, porque contábamos con 20 escaños más para España, 25 para Italia…

Esta es la otra dimensión importante. Cuanto más se alargue esto, ¿sabemos cómo va a ser ese Parlamento? Y es crucial también la composición de la Comisión. ¿Quién va a negociar? Michel Barnier es hoy el líder la Comisión Europea en la negociación. Es un cargo político. Y el nuevo comisario puede tener una visión diferente. Esto crearía nueva inestabilidad en el proceso. Hasta que la nueva Comisión no tome posesión, la actual no querrá hacer ningún cambio significativo.

Y algunos están entrando en pánico con el crecimiento de la extrema derecha.

Sabíamos que esto iba a ser un problema. El próximo Parlamento europeo puede resultar muy revoltoso. En términos nacionales, las elecciones europeas podría ser un referéndum social en Reino Unido, y claramente candidatos como Nigel Farage aportarán diputados al partido europeo pro brexit.

¿Cuál va a ser la dificultad mayor desde el punto legal?

Estuve en Bruselas hace dos semanas y hablé con alguien que me decía que se suponía que esta tenía que ser la parte fácil [risas]. Todos estaban esperando a las negociaciones sobre las relaciones futuras, porque ahí es donde hay que detallar todo. De ninguna manera esto está acabado, ni siquiera si con un milagro se consigue un acuerdo de salida y una declaración política.

¿Cuánto cree que tardará? ¿Tres años?

Dentro del acuerdo de salida tenemos un periodo de transición hasta 2020, parece poco probable que se haga algo para entonces. Habrá una extensión más de uno o dos años, seguramente llegaremos a este máximo de tiempo. Algunos dirán que es demasiado poco. Yo creo que es factible. Pero depende desde dónde empiece, si no se hace desde un consenso y seguimos peleando sobre lo que queremos… Se suele acusar a la UE de ser muy formal, legalista, de querer las cosas en papel… Pero ¿y si el Reino Unido no se puede comprometer a nada en papel y en detalle porque no hay consenso en casa? Si yo estuviera en la Unión Europea querría unas elecciones anticipadas en el Reino Unido para aclarar las cosas. Creo que hay una pérdida de confianza de la UE en que lo que dice el Reino Unido se vaya a hacer verdaderamente. Ese es un ambiente muy difícil para trabajar. Todo el mundo empieza las negociaciones con mucha fe y luego se dan cuenta de que va a ser muy difícil y hay cosas en las que uno se enzarza y otras en las que hay que seguir, pero todo el mundo empieza pensando que van a llegar a algún lugar. Esta vez parece diferente.

Para acabar: siendo usted escocés, ¿aconsejaría a España convocar un referéndum sobre Cataluña?

En Escocia, por un lado se ve el brexit como un momento crucial de cambio y, por otra, como la precampaña para otro referéndum para una Escocia independiente que se quedaría en la UE. Sería mejor para los nacionalistas escoceses que hubiese un segundo referéndum brexit, que el Reino Unido se quedase en la UE y en ese punto decir “mira las ruinas de la política de Westminster, mira lo que pasa cuando nuestras voces no se escuchan”. El Gobierno escocés tienes buenos argumentos. Hay ideas y plataformas para construir consensos. Ellos tenían un plan desde el principio. En este momento, no existe posibilidad de convocar un segundo referéndum sobre la independencia de Escocia; simplemente replicaría los problemas de la frontera irlandesa: Escocia se convertiría en otra Irlanda del Norte sin frontera con Europa. Pero si hubiese un segundo referéndum que mantuviese al Reino Unido en Europa, sería la oportunidad de hacerlo.

Bueno, Europa está acostumbrada a convocar referéndums y después no hacerles caso.

Lo gracioso es que se suponía que Europa tenía que trabajar a tiempo completo en cuestiones de gobernanza económica y fiscal en los últimos cinco años ¡y lo único que he hecho es trabajar sobre referéndums! Hay que tener un plan en el caso de que las cosas no vayan como esperas, creo que esto lo estamos aprendiendo ahora. Hay más experiencia de qué se vota y por qué se celebran. Lo que está claro es que se pierde el control muy rápidamente. No sabes nunca cómo van a salir, y tienes que estar preparado para lo que pase. Los referéndums no resuelven los problemas, se convierten en ellos.

Y así, cuando la gente vota, las cosas suelen acabar en el lado contrario…

Diseñar un doble referéndum, como hizo Irlanda, no es mala idea. Porque de alguna manera lo que consigues es que la gente se haga una idea, y cuando diga cómo se siente, tienes que hacer algo. Y cuando hagamos eso, ya no necesitamos saber si piensas lo mismo que pensabas antes. Boris Johnson dijo en su momento que la idea del doble referéndum no era mala, probar la proposición, ver qué dice la UE, y después tomar una decisión. Pero si hacemos otro referéndum no parecerá eso, parecerá que hemos fallado en el proceso y ahora intentamos salir de eso, en vez de hacer algo más constructivo. El proceso del brexit ha probado lo torpes que somos a la hora de manejar los grandes problemas. No hemos evolucionado constitucionalmente para tratar con el mundo más complejo en el que se encuentra el Reino Unido. No hemos conseguido devolver el poder a Escocia e Irlanda de manera constitucional. Y ahí seguimos, en la reliquia victoriana, como si tratáramos de usar un programa de Mac en una Gameboy. Eso es lo que parece nuestra Constitución. ¡Pero no podemos hacer funcionar la política moderna con un ábaco!


Publicado em Revista Contexto-CTXT, Madrid, número 213, 20/03/2019.