Crédito da Ilustração: Diário de Notícias

A preparação dos Chefes de Estado, empresários, diplomatas, pesquisadores e representantes da sociedade civil para a 26ª Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (COP26) tem sido regada por uma profunda ansiedade em torno dos compromissos dos países industrializados e em desenvolvimento com a agenda climática, em um cenário de recuperação econômica pós-pandemia.

A poucos dias do grande encontro – a ser iniciado em 31 de outubro –, a Organização Mundial de Meteorologia (OMM) informou um novo recorde de emissão de gases de efeito estufa (GEE). Segundo o informe, as concentrações médias globais de dióxido de carbono atingiram um novo máximo de 413,2 ppm em 2020, superando a queda de aproximadamente 5,6% nas emissões de CO2 de combustíveis fósseis em 2020, com o cenário de restrição das atividades produtivas em razão da Covid-19.

Os dados das estações de monitoramento mostram que os níveis de CO2 continuaram a aumentar em 2021. O descompasso entre a oferta de recursos energéticos e a alta demanda para alimentar as fábricas fez com que a China e a União Europeia apresentassem problemas de desabastecimento, estimulando o uso de petróleo e carvão como medida para garantir o fornecimento de energia.  

Mais uma vez, a elevação das emissões mostra que múltiplos instrumentos serão necessários para mitigar a massiva liberação de GEE nos últimos. Não por acaso o mercado de carbono está entre os principais mecanismos que receberão maior destaque na agenda da COP26. Um dos requisitantes de processo foi justamente o Brasil, atualmente considerado pária ambiental internacional, em função da inação do Governo Federal frente ao crescimento das queimadas e do desmatamento nos últimos anos.  

Apesar do contexto interno desfavorável, o setor privado brasileiro tem se movimentado para convencer o governo federal, por meio do Ministério das Relações Exteriores (MRE), a ser proativo nas negociações sobre a regulação do mercado de carbono.

Origens do mercado de carbono

O mercado de carbono não é um instrumento criado recentemente. Trata-se de uma invenção que surgiu nos anos 1990, durante a Rio-92, sofrendo transformações até sua acoplagem ao Protocolo de Quioto, em 1997, como mecanismo de intercâmbio de crédito de carbono. Esse, por sua vez, consiste em um certificado eletrônico emitido quando há diminuição de emissão de gases que provocam o efeito estufa, majoritariamente, o dióxido de carbono (CO2).

Um crédito de carbono equivale a uma tonelada de CO2 que deixou de ser emitido na atmosfera. São também emitidos créditos para outros gases, utilizando-se uma tabela de equivalência entre o gás e o CO2. Com a assinatura do Protocolo de Quioto, os países tinham acesso ao mercado regulado de carbono, iniciativa que previa a negociação e a troca de certificados entre países que possuíam metas de redução. Por exemplo, países excessivamente dependentes de combustível fóssil, com altos cortes de emissão a serem cumpridos, poderiam comprar certificados de países que diminuíram suas emissões, financiando projetos sustentáveis.

O grande empecilho para a consolidação do Protocolo de Quioto veio com a recusa dos maiores poluidores globais (Estados Unidos, China e Rússia) em participar do tratado e, portanto, alavancar o mercado internacional de carbono. Por outro lado, a União Europeia institucionalizou o seu próprio mercado, o European Union Emissions Trading System (EU ETS), cuja configuração permitiu a redução de CO2 de 2008 a 2016, servindo de modelo para outras iniciativas regionais.

Entretanto, inúmeros fatores fizeram com que o mercado de carbono não fosse visto como uma solução viável. O principal diz respeito à contabilidade das emissões, que possui inúmeras metodologias e, portanto, demanda negociação entre os países industrializados – maiores poluidores historicamente – e em desenvolvimento para padronização. O segundo se refere à desconfiança dos atores em relação ao instrumento, principalmente da indústria carbonizada, que o enxerga como gatilho de elevação dos custos de produção e, consequentemente, dos preços para o consumidor final.   

Notadamente, inserir tal mecanismo no cenário nacional pode implicar emperdas de capital político, principalmente naqueles países onde a indústria do petróleo, gás natural, carvão e mineração são cruciais para o crescimento econômico e, propriamente, para apoio político. Esse fato, alinhado à quebra de expectativa quanto à institucionalização de um mercado internacional robusto, deixou o mercado de carbono na geladeira durante muito tempo.

Evolução do mercado

Com a diluição do Protocolo de Quioto no Acordo de Paris, em 2015, o mercado de carbono ganhou contornos para institucionalização a partir do Artigo 6º do referido acordo, incentivando os Estados partes a regularizarem o mecanismo conforme sua legislação nacional. O surgimento dos mercados de carbono voluntário – que não possuem metas obrigatórias – atraiu atores ligados à indústria fóssil que precisam, portanto, de sumidouros para suas emissões. Isso impulsionou a especialização de uma cadeia de valor que integra tecnologia avançada e projetos sustentáveis com grande potencial de retorno financeiro.

De acordo com a consultoria internacional S&P Global, o mercado de carbono obteve crescimento de 20% em 2020, sendo avaliado em US$ 229 bilhões. A maior parte desse crescimento foi ancorado no mercado de carbono europeu, onde 90% da cadeia de valor se concentra, bem como no volume de certificados transacionados (10.3 bilhões de permissões).   

A Blockchain – tecnologia de codificação e preservação da informação na internet – tem alavancado o mercado de carbono voluntário ao suprir a necessidade de autenticação e transação dos certificados, separando-os daqueles com risco de dupla contagem das emissões. No mais, empresas de MRV (Monitoramento, Relatório e Verificação) ganharam notoriedade ao fornecer serviços de consultoria para projetos sustentáveis que estão na ponta da cadeia.

Esses projetos são caracterizados por serem iniciativas de preservação florestal, como aquelas integradas ao programa REDD+ da ONU, cadeias extrativas sustentáveis, bem como construção de usinas solares, eólicas e biomassa. 

Os atores privados que enxergam o Brasil como grande player no mercado de carbono

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Rico em biodiversidade e detentor da maior floresta tropical do mundo, é natural que o Brasil apresente grande interesse na institucionalização do mercado internacional de carbono. Historicamente, a diplomacia brasileira participou da estruturação do modelo nascido da Rio-92, propondo o mecanismo de desenvolvimento limpo (CDM, em inglês).Seu objetivo consiste em atrair investimentos dos países industrializados para países pobres e em desenvolvimento que se comprometeram a conservar suas florestas e em reduzir suas emissões por meio de ações sustentáveis, emitindo créditos de carbono que podem ser negociados no mercado internacional.

De acordo com o estudo da Câmara Internacional de Comércio (ICC, em inglês), em parceria com a WayCarbon, o Brasil tem potencial para suprir de 5% a 37,5% da demanda global do mercado voluntário e de 2% a 22% da demanda global do mercado regulado pelo Acordo de Paris. Tais estimativas podem aumentar, visto que o artigo 6º do acordo cobre a implementação de políticas públicas sustentáveis para mitigação dos GEE.

Além disso, o potencial de geração de receitas com crédito de carbono até 2030 gira em torno de US$ 423 milhões e US$ 100 bilhões, o que equivaleria a 1 gigaton (1bi de toneladas de CO2 equivalentes) ao longo da década seguinte para os setores de energia, agricultura e florestal.  

Todavia, assa oportunidade movimentou mais os agentes privados do que o Governo Federal. O Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS), associação que representa interesses do empresariado brasileiro junto às instituições governamentais, advoga desde 2017 por uma regulamentação do mercado de carbono rente ao Congresso Nacional. A iniciativa de criar um mercado nacional de carbono está alicerçada no Projeto de Lei 528/21, de autoria do Deputado Federal Marcelo Ramos (PL-AM), e visa preencher a lacuna em torno da metodologia a ser utilizada pelo Estado na contabilização das emissões, bem como apresentar critérios que orientem a elaboração de contratos no mercado regulado e voluntário.

Nesse sentido, o CEBDS defende a integração gradual de elementos que incentivem a indústria nacional a entrar no comércio de emissões, destacando-se: a) governança e regras estáveis e objetivas; b) medidas para proteger a competitividade industrial; e c) metas compatíveis com a participação do setor industrial.  

O CEBDS tem sido o principal articulador da agenda sustentável no âmbito industrial e governamental brasileiro, cumprindo também a função de paradiplomata, já que deve ser o ente empresarial com maior envergadura na COP26, influenciando técnicos governamentais a estarem na mesa de negociação sobre institucionalização do mercado de carbono.

A Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA) é outro ator que participará da COP26 com interesse na regulação do mercado de carbono. Dado que as emissões brasileiras são oriundas majoritariamente do desmatamento, alterações no uso do solo e agropecuária, a CNA tem advogado para legitimar os esforços do agronegócio para mitigar as emissões do setor, bem como implementar tecnologias e mecanismos institucionais que absorvam as emissões. Com o reconhecimento do agronegócio brasileiro como parte da solução para mitigar as emissões de GEE – principalmente por uso integrado lavoura-pecuária-floresta – pela Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, em inglês), a CNA tem visto o mercado de carbono como uma oportunidade de reduzir as emissões do setor agrícola sem comprometer sua competitividade.

Tanto o CEBDS como a CNA trabalham próximo aos técnicos do Ministério do Meio Ambiente (MME) e do Itamaraty para evitar descompassos entre a agenda doméstica e as tratativas sobre mercado de carbono na COP26. O secretário-adjunto de Clima e Relações Internacionais do Ministério do Meio Ambiente (MMA), Marcelo Donnini Freire, recomendou que a Câmara aguarde o resultado das negociações sobre o mercado de carbono na COP26 como forma de integrar o PL 528/21 às novas normas internacionais que devem surgir da conferência.    

Incoerência governamental como fraqueza

Apesar dos esforços do setor privado, a incoerência do governo Bolsonaro se torna um grande empecilho para integrar interesses na agenda de negociações sobre mercado de carbono na COP26. A primeira barreira está associada ao evidente desinteresse do governo em preservar a biodiversidade brasileira, posicionamento que não deve mudar até o fim do seu mandato.

Tal desinteresse do presidente Bolsonaro permitiu ao Congresso Nacional aprovar projetos de lei que flexibilizaram as políticas ambientais brasileiras de forma a atender interesses de curto prazo, diluídos em um rol de políticas de desburocratização, como a aprovação na câmara da Lei Geral sobre Licenciamento Ambiental (PL 3.729/2004). O desmonte institucional do IBAMA e ICMBio para frear as operações de combate ao desmatamento e outras atividades extrativas ilegais se tornou outra variável que enfraquece o Brasil nas mesas de negociações climáticas internacionais.

No todo, o que se observa a partir da projeção dos atores privados brasileiros na COP26, a fim de apoiar a institucionalização do mercado de carbono, é que se trata eminentemente de uma agenda de interesse do setor privado. Os ganhos a longo prazo superam o prêmio oferecido pelo alinhamento ao governo Bolsonaro, marcado por profundas incoerências na gestão social, ambiental, política e econômica. No fim, o governo está cada vez mais isolado, perdendo apoio de grupos econômicos em determinadas agendas, como a ambiental.

Contudo, os retornos de longo prazo do mercado de carbono dependem prioritariamente da construção integrada de políticas domésticas sustentáveis, exigindo gradualmente dos atores privados maior envolvimento com as questões sociais e ambientais do Brasil.


*Revisão: Rafael Seabra

**This article does not necessarily reflect the opinion of the Center for International Studies and Analyzes (NEAI) of the Institute of Public Policy and International Relations (IPPRI/UNESP)

Autor(a)

  • André Andriw is a Master's student in International Relations at the Graduate Program in International Relations San Tiago Dantas (UNESP – Unicamp – PUC-SP). He holds a Bachelor's degree in International Relations from the Federal University of Roraima (UFRR). He is currently interested in International Political Economy and Renewable Energies