A cidade de Kosovska Mitrovica tornou-se símbolo da divisão étnica e da disputa pelo controle sobre o Kosovo após a declaração de independência da região em 2008. Ao contrário de seu lado meridional etnicamente albanês, o norte sérvio da cidade, em conjunto com outros três municípios também habitados majoritariamente por sérvios do norte kosovar,  seguiram em grande medida integradas ao sistema político da Sérvia, com a qual são territorialmente contíguos, nos anos que se seguiram. Tal situação tornou o território reivindicado pelo autoproclamado Kosovo independente, em muitos sentidos, efetivamente dividido em duas partes.

Não obstante as substanciais concessões de Belgrado ao longo dos últimos anos, a submissão da região norte ao sistema político e à autoridade kosovares continua problemática. Na paisagem urbana de Kosovska Mitrovica, um pequeno mural com os dizeres “Porque daqui não há volta” (em sérvio, Jer odavde nema nazad/Јер одавде нема назад), ganhou fama por capturar a complicada realidade local, ao indicar a vontade de pertencimento ao Estado sérvio e a indisposição de seus habitantes com o prospecto de viver em um país dominado por albaneses.

Diante do atual impasse no processo de “normalização” das relações entre a Sérvia e o Kosovo, isto é, as negociações entre as duas partes em torno da circunscrição da soberania e da autoridade sobre a região, a ideia da partilha territorial, que comumente subtende o reconhecimento do controle de Belgrado sobre o norte kosovar, foi resgatada como possível solução para a principal questão aberta das relações internacionais nos Bálcãs. Alimentado nos últimos meses por alusões do presidente da Sérvia, Aleksandar Vučić, e de seu homólogo kosovar Hashim Thaçi – este, sugerindo a incorporação ao Kosovo de municípios de população étnica albanesa no sul da Sérvia central -, o controverso tema fomentou intensos debates nos meios de comunicação locais e internacionais. Como não poderia deixar de ser, discussões nesse sentido também passaram a figurar no topo da agenda política atual em torno dos Bálcãs. No final de agosto, inclusive, ninguém menos que Donald Trump e Angela Merkel conversaram sobre o assunto.

Foi nesse contexto que, em 8 e 9 de setembro, Aleksandar Vučić fez uma pomposa visita ao norte do Kosovo, cercada de grandes expectativas, tensões políticas e um repentino espectro de violência. Grande parte da ansiedade se devia aos indicativos surgidos nas semanas precedentes de que o presidente sérvio finalmente apresentaria um plano ou, no mínimo, diretrizes da parte de seu governo para a resolução do imbróglio. A ocasião escolhida para tanto seria um aguardado discurso justamente em Kosovska Mitrovica, realizado no segundo dia da visita de Vučić. Em meio a uma decoração repleta de bandeiras e outras alusões à Sérvia, Vučić enalteceu a presença do público – uma suposta manifestação de apoio e unidade política em torno de sua agenda –  fazendo referência exatamente ao “Porque daqui não há volta” do mural localizado a poucos metros de seu palco.

No contexto das crescentes discussões sobre a partilha do Kosovo, a menção poderia sugerir, à primeira vista, o endosso de tal proposta por parte de Vučić. Contudo, quando articulado a outros trechos da fala, seu emprego, que não passou batido pelos meios de comunicação sérvios, indica um direcionamento mais incerto do que aquele do contexto original que deu sentido ao mural. Exibindo o tom evasivo característico de seu discurso público sobre o Kosovo desde 2017, Aleksandar Vučić, além de não anunciar objetivos nem plano de ação concretos para as negociações de normalização, rechaçou a ideia de que defende a “mudança de fronteiras” – mantendo, por outro lado, ambiguidade quanto às reivindicações oficialistas de soberania sérvia sobre todo o território da antiga província. Logo em seguida, complementou tal colocação afirmando que o que busca, na verdade, é a elevação dos direitos dos sérvios na antiga província. Na contramão da viabilidade de uma ideia de partilha, Vučić também citou medidas – consentidas pela própria Sérvia – de transferência do norte ao sistema político do Kosovo tomadas nos últimos anos. Por fim, projetando uma imagem pacifista em sua crítica dos esforços dos sérvios pela conquista de territórios nas guerras iugoslavas, alertou que, assim como nos anos 1990, intransigências para com a posição do resto do “mundo” e os interesses de outros povos seriam deletérias.

É certo que Vučić, ao avançar suas intenções “realistas” sobre o Kosovo – ou derrotistas e lesa-pátria, na visão de seus opositores – procura moderar expectativas do público sérvio sobre os possíveis ganhos das negociações de normalização. Com isso, possivelmente, abrandaria críticas a seu governo, em caso de um desfecho tido como desfavorável pela opinião pública prevalecente; ou, em cenário inverso, poderia se apresentar como um hábil e astuto defensor dos interesses nacionais diante das mais adversas situações, o que contribuiria, em consequência, para perpetuar sua estadia no poder e reforçar sua legitimidade enquanto governante. De todo modo, sua argumentação traz alguns relevantes apontamentos para a discussão da partilha territorial.

Controle em disputa

Nesse sentido, o argumento da perda de controle sobre o norte do Kosovo, encaminhada principalmente pelo Acordo de Bruxelas de 2013 mediado pela União Europeia (UE), tem importante lugar. É incontestável, de fato, que houve grandes avanços nessa direção com o desmonte formal – promovido pela própria Sérvia – das estruturas judiciárias, policiais e de segurança filiadas a Belgrado que operavam na região. O estabelecimento do controle kosovar sobre a fronteira, como atestam o infame episódio do “trem nacionalista” de 2017 e o próprio fato de Vučić e outros oficiais sérvios necessitarem da autorização de Priština para visitar o Kosovo (sob pena de detenção), também evidencia a degradação da capacidade de Belgrado em controlar a região.

Por outro lado, é necessário salientar que a autoridade e o poder efetivos das instituições oficiais kosovares que operam no norte, assim como sua legitimidade entre os sérvios, são, na prática, bastante limitados. Embora já não possa lançar mão de clássicos atributos e institutos de soberania na região como antes – elementos tão caros aos setores mais nacionalistas da sociedade sérvia –, Belgrado continua a influenciar de forma significativa a situação política local mesmo após a progressiva implementação do Acordo de Bruxelas. Para tanto, além de fatores mais nebulosos, como a articulação com atores e estruturas de poder informais no norte, a Sérvia se aproveita dos direitos de minorias componentes do ordenamento constitucional kosovar – que acomoda até mesmo possibilidades de veto – e das disposições de representação e autonomia étnicas estabelecidas pelo Acordo de Bruxelas para instrumentalizar em seu favor a atuação política da comunidade sérvia no Kosovo (frequentemente de maneira autoritária, violenta e intimidadora do ponto de vista dessa população). Por fim, a presença econômica via investimentos e outros tipos de auxílio, bem como a manutenção de uma rede de educação e saúde, contribuem para que a população sérvia no Kosovo permaneça ligada a Belgrado, em especial no norte.

Não por acaso, analistas, lideranças políticas e setores nacionalistas albaneses veem a articulação de Belgrado com a comunidade sérvia como uma espécie de cavalo de Troia que limita a soberania e potencialmente desafia a integridade territorial do Kosovo. Hashim Thaçi, por exemplo, já chegou a acusar Belgrado de planejar uma anexação do norte conforme modelo empregado pela Rússia na Crimeia. Tal declaração, evidentemente, deve ser compreendida como recurso narrativo na deslegitimação dos interesses sérvios sobre o Kosovo. Contudo, ela tem raízes em um genuíno temor na elite albanesa de que “direitos em excesso” para a minoria sérvia (conjugados a sua articulação ou manipulação por Belgrado), possam tornar a governança do país “disfuncional” à semelhança do que ocorre na Bósnia-Herzegovina, onde a descentralização e o sistema de freios e contrapesos étnicos são vistos como sérios entraves para a unidade política e a tomada de decisão no país.

Ainda que tais fatores devam ser levados em consideração na análise do exercício de poder no norte do Kosovo, permanece o fato duro de a Sérvia ter se comprometido, via Acordo de Bruxelas, a integrar formalmente a região ao sistema político kosovar. Além das óbvias implicações que tal constatação traz para qualquer discussão sobre uma partilha – principalmente dos pontos de vista jurídico e da posse formal do território –, a natureza de tal ato enquanto condição de ingresso na UE leva ao segundo fator elencado por Vučić ao comentar as dificuldades de satisfazer apetites territoriais: a opinião do “mundo”.

A opinião do mundo

No discurso de Kosovska Mitrovica, a menção ao “mundo” em um contexto de oposição externa aos desígnios sérvios nos anos 1990 remete, inevitavelmente, às potências ocidentais. Nesse sentido, é importante destacar a função crucial que tais países exerceram na viabilização da separação do Kosovo e na sua posterior constituição e sustentação enquanto Estado independente nas fronteiras reivindicadas por Priština. Por estar mais intimamente ligada à questão enquanto mediadora das negociações de normalização, destaca-se, aqui, a posição da UE – e principalmente, a de sua líder: a Alemanha. Berlim foi uma vocal defensora do desmonte das instituições sérvias no norte do Kosovo. Observadores na Sérvia também apontam uma  coincidência entre o conteúdo do Acordo de Bruxelas e as condições mencionadas em 2012 por políticos alemães próximos a Angela Merkel para o desenvolvimento de negociações de ingresso da Sérvia no bloco europeu: em suma, a renúncia ao “governo paralelo” no norte do Kosovo e a aceitação de facto da independência do novo país via acordo de normalização de relações.

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Já no contexto mais recente, Angela Merkel também se pronunciou de forma contrária à partilha e acentuou a importância da “integridade territorial como ela é hoje” , obtendo deferência de Vučić. À luz desses fatos, a declarada defesa dos direitos da população sérvia em detrimento de mudanças territoriais pode fazer crer que o “Porque daqui não há volta” de Vučić refere-se a demandas de cumprimento das disposições de Bruxelas. O acordo de 2013 prevê a criação de uma entidade autônoma para os sérvios no Kosovo como espécie de compensação para a extinção das instituições sérvias no norte. Belgrado frequentemente acusa Priština de má vontade no não cumprimento desse compromisso.

Há, contudo, sinais de fraturas no tradicional uníssono ocidental sobre o tema da integridade territorial do Kosovo. Por exemplo, Johannes Hahn, encarregado dos assuntos de alargamento da UE, afirmou recentemente que um acordo mutuamente aceitável entre Belgrado e Priština não deveria ser rejeitado pelo bloco europeu. Nesse sentido, contudo, a surpresa maior tem vindo de ninguém menos do que os principais patronos da independência kosovar: os EUA. Historicamente firmes defensores da integridade territorial do Kosovo, oficiais norte-americanos – inclusive, os de mais alto escalão – passaram recentemente a dar indicações de abertura para uma possível partilha. Discussões nesse sentido começaram a ganhar fôlego em meados de julho, quando Greg Delawie, embaixador estadunidense em Priština, esquivou-se de responder se seu país apoiaria tal cenário. Posteriormente, no final de agosto, John Bolton, o atual assessor de segurança nacional de Donald Trump que se opunha à independência do Kosovo na década passada, foi mais claro ao afirmar que os EUA não rejeitariam uma eventual solução territorial acordada entre a Sérvia e o Kosovo. Já em setembro, Matthew Palmer, diplomata do Departamento de Estado, e Ron Jonhson, senador do Partido Republicano, enfatizaram que as duas partes deveriam ter espaço para discutir qualquer tipo de solução que seja mutuamente aceitável.

A posição que prevalecer entre as potências ocidentais, indiscutivelmente, seria crucial para a viabilidade de uma eventual proposta de partilha. Para que se chegue a essa etapa, contudo, há de se considerar, ainda, o fator “interesses de outras nações” levantado por Aleksandar Vučić em Kosovska Mitrovica. Neste caso, trata-se, evidentemente, da posição albanesa. Falando eufemisticamente em “correção de fronteiras”, Hashim Thaçi não só diz rechaçar a cessão do norte do Kosovo à Sérvia, como afirma o direito do Vale de Preševo e do município de Medveđa , pequenas regiões de população albanesa no sul da Sérvia adjacentes ao Kosovo, de juntar-se a Priština (cenário que tem sido explicitamente propagado em público pelo presidente kosovar). Em meio a declarações ambíguas, desconfia-se no Kosovo que Thaçi estaria também aberto para negociar a entrega do norte para a Sérvia como contrapartida. Além da resistência popular a tal ideia, Thaçi também enfrenta a oposição de outros partidos e de parte da elite política albanesa, que já se mobilizou para impedir que tal assunto esteja na plataforma de negociações com a Sérvia. Em julho, inclusive, o primeiro-ministro Ramush Haradinaj declarou que “a partilha significa guerra”.

De forma indireta, tentativas de dissuasão de negociações de partilha atingem outros campos não imediatamente inseridos na atual fase de negociações de normalização. Poucos dias depois da visita de Vučić ao norte do Kosovo, Haradinaj – contrariando, em primeiro momento, Thaçi e as potências ocidentais -, apoiou projeto de lei que versa sobre a transformação da Força de Segurança do Kosovo (FSK) em um exército. Nesse sentido, mencionou-se explicitamente a “proteção da integridade territorial” como uma missão da FSK, que aspira a assumir funções clássicas de forças armadas em conformidade com disposições de acordo entre o Exército de Libertação do Kosovo (ELK) e a OTAN de 1999. A Sérvia e os sérvios do Kosovo se opõem a tal transformação. Nesse sentido, as movimentações pela transformação da FSK tensionam procedimentos constitucionais kosovares, pois deveriam ser submetidas, em tese, ao voto dos parlamentares sérvios. Atendendo a demandas de Belgrado, a FSK, cujo mandato oficialmente se restringe a atividades como operações de defesa civil, também assumiu no passado o compromisso de não operar no norte do Kosovo sem autorização da OTAN.

Embora o alcance prático de tais atitudes ainda esteja por ser visto, elas podem ser interpretadas politicamente como uma mensagem direcionada a Belgrado e às potências ocidentais: a soberania no Kosovo pertence a Priština, e há quem esteja disposto a defender a integridade territorial do país. Deve-se, ainda, considerar uma outra implicação da imposição externa de um possível acordo de partilha ao Kosovo. No período pós-guerra de 1999, a elite albanesa proveniente do ELK conservou capacidade informal de mobilização violenta em defesa de seus interesses. Quando contrariados, seus membros frequentemente a utilizaram  para chantagear as potências ocidentais com o prospecto de instabilidade em larga escala no Kosovo. Ameaças desse cunho já ocorreram na esteira de controvérsias recentes entre Belgrado e Priština, e não se pode descartar por completo tensões similares em uma eventual evolução das discussões sobre a partilha.

O contexto doméstico

Por fim, o contexto doméstico deve ser mencionado para compreender os entraves e o aparente recuo de Aleksandar Vučić com respeito à partilha. Para além da duvidosa aceitação de uma amputação consentida de parte do território sérvio (e não só no Kosovo, mas possivelmente também no Vale de Preševo/Medveđa), críticos da partilha tem levantado questionamentos sobre o status futuro da população sérvia abaixo da “linha divisória” que corta Kosovska Mitrovica. Estimativas a colocam como metade ou mais do total de sérvios em todo o Kosovo. Além disso, é nessa região que se localiza o grosso do patrimônio cultural-religioso sérvio, pilar do apego emocional ao Kosovo e da mitologia nacionalista sérvia. Afirma-se, por exemplo, que uma partilha poderia conduzir ao abandono da influência e do auxílio de Belgrado a esta parcela da comunidade sérvia, tornando-a mais vulnerável a pressões assimilacionistas. Tal situação poderia levar a um novo êxodo responsável, no final das contas, por esvaziar a histórica presença sérvia na região. Por motivos como esses, pesquisas de opinião pública recentes apontam elevada rejeição ao reconhecimento da independência do Kosovo, enquanto que a partilha é rechaçada por uma pluralidade. Desde o anúncio da nova fase de negociações em 2017, Vučić enfrenta críticas de diversos grupos e intelectuais que antecipam seu reconhecimento (velado ou não) da independência do Kosovo, bem como qualquer tipo de fragmentação do território sérvio oficialmente chancelada por Belgrado.

Discordâncias nesse sentido, em conjunto com a corrupção e o autoritarismo dos governos liderados pelo Partido Progressista Sérvio (SNS) de Vučić, fizeram alguns dos mais eminentes setores e atores de oposição sérvios – dos tradicionalmente pró-ocidentais aos nacionalistas pró-russos – unirem-se na coalizão “Aliança pela Sérvia”, que rejeita qualquer forma de reconhecimento da independência kosovar. Esse agrupamento também inclui antigas lideranças do norte do Kosovo que ressentem a política “entreguista” dos governos do SNS – não só por sua orientação ideológica nacionalista, mas pelo fato de terem perdido a influência que exerciam no contexto do “governo paralelo” desmontado em nome do ingresso na UE. Além de críticas à política de Vučić para o Kosovo em si, parlamentares têm cobrado maior transparência e participação social na definição da plataforma de negociações com Priština. Recentemente, as menções à partilha também foram pesadamente criticadas por membros da Igreja Ortodoxa Sérvia, instituição que goza de elevado prestígio entre os sérvios e reduto de um pensamento nacionalista e intransigente com respeito à soberania  sobre o Kosovo.

A seu favor, Aleksandar Vučić tem à disposição maioria parlamentar, a grande máquina político-partidária do SNS e uma imprensa sensacionalista constantemente acionadas para difamar seus opositores e obstruir suas atividades. A oposição sérvia também historicamente padece de um faccionalismo que dificulta a efetividade de ações conjuntas. Por fim, surfar na onda nacionalista quanto ao Kosovo é um tradicional oportunismo eleitoreiro no país. De todo modo, é importante ressaltar que a agenda do governo de Vučić para o Kosovo – com ou sem partilha – é alvo de críticas cada vez mais vocais que fazem convergir um amplo espectro ideológico da sociedade sérvia. Nessas condições, eleva-se o custo político de decisões polêmicas como a partilha territorial, que também teriam sua legitimidade contestada.

Por ora, o tema da partilha rendeu muitas bravatas, vaivéns discursivos e acalorados debates. Para além de boatos e declarações polêmicas dos atores envolvidos, não há confirmação oficial de que o tema esteja de fato na mesa de negociações. Contudo, a maneira aberta como as lideranças em Belgrado e Priština têm falado sobre o assunto, assim como a aparente permissividade internacional  – em especial e crucialmente dos EUA – indicam que discussões nesse sentido podem estar sendo de fato ventiladas nos bastidores. Sabe-se, por exemplo, que este foi o caso à época das negociações de status que precederam a declaração de independência do Kosovo na década passada. Tendo em vista esse quadro, resta aguardar para saber se o mural de Kosovska Mitrovica permanecerá um retrato-documento de uma época, ou se sua mensagem ganhará novas implicações políticas concretas para a resolução de um dos conflitos mais importantes da política internacional contemporânea.

Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (Unesp/Unicamp/PUC-SP).