Natalia N. Fingermann

Coordenadora e Professora do Bacharelado em Relações Internacionais do Centro Universitário SENAC. Pesquisadora Associada do Instituto de Estudo Sociais e Econômicos (IESE) em Moçambique. Doutora em Administração Pública e Governo pela FGV-SP, Mestre em Social Development pela University of Sussex e Bacharel em Relações Internacionais pela PUC-SP.

 

A cooperação Sul-Sul brasileira passou de R$ 384,2 milhões em 2005 para R$ 1,6 bilhão em 2010. A expansão chamou enorme atenção de especialistas nacionais e internacionais (Cabral & Shankland 2013; Cervo & Lessa 2014; Menezes & Ribeiro 2011; Saraiva 2012; Vigevani & Cepaluni 2007; Soares de Lima 2005; IPEA, 2010; 2013). O estabelecimento de projetos inovadores na modalidade de cooperação técnica, tais como o ProSAVANA, a Fábrica de Antirretrovirais, o Programa Mais Alimentos, e o relativo fortalecimento da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) davam indícios de que o Brasil se tornara um “doador emergente”, com capacidade de influenciar a arquitetura da cooperação para o desenvolvimento internacional ao propor novos arranjos institucionais – Cooperação trilateral, Plataformas Sul-Sul –  e incentivar a implementação de políticas públicas domésticas bem sucedidas em terceiros países.

A vitória de Dilma Rousseff em 2010 criou, portanto, uma série de expectativas em relação à agenda de Cooperação Sul-Sul (Leite, 2010). Dilma supostamente representava a continuidade da agenda do Partido dos Trabalhadores (PT) na política externa, na qual a estratégia de cooperação para o desenvolvimento fazia parte do projeto de inclusão do Brasil como membro permanente do Conselho das Nações Unidas. Além disso, o esforço em se manter uma política de transparência dos recursos utilizados nessa área por meio da publicação do COBRADI- Cooperação brasileira para o desenvolvimento internacional pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) em 2010, com dados sobre os desembolsos realizados entre 2005-2009, e, em 2013, com os desembolsos referentes a 2010, sinalizava que a Cooperação Sul-Sul passara a ser entendida como uma política de Estado (Ibid, 2010).

No entanto, a conclusão do primeiro mandato e o início do segundo governo Dilma mostram que se há uma área na qual se percebe claramente o ofuscamento da política externa brasileira é a da Cooperação Sul-Sul. A drástica política de cortes orçamentários no Ministério das Relações Exteriores tem impactado diretamente na implementação dos projetos de Cooperação Sul-Sul. A modalidade de cooperação técnica, por exemplo, teve seu orçamento reduzido em 25% entre 2012 (US$ 36,9 milhões) e 2014 (US$ 27,8 milhões), o que levou a uma redução significativa no número de projetos de cooperação técnica executados pelo ABC (Folha de S. Paulo, 2015). Na África, por exemplo, a agência reduziu para 161 projetos em 2014 em relação aos 253 em 2010. O ProSAVANA, o maior projeto de cooperação trilateral do Brasil que estabelece uma parceria entre a ABC, a Japanese International Cooperation Agency (JICA) e o Ministério da Agricultura de Moçambique, não dispõe de recursos suficientes para cumprir com itens do acordo de cooperação, uma vez que a construção do Laboratório de Solos em Lichinga encontra-se totalmente paralisada. Enquanto que a contraparte japonesa já inaugurou o Laboratório de Solos e Plantas em Nampula, assim como lhe cabia no acordo.

Para contornar essa situação, a ABC propôs a ampliação do seu portfólio de cooperação trilateral, com a publicação de Guias de Cooperação Trilateral com os principais parceiros, como Estados Unidos e Alemanha. Fernando Abreu, Diretor da ABC até meados de 2015, afirma que essa estratégia de expansão dos projetos de cooperação trilateral nasce da ideia de que “a cooperação trilateral representa um avanço em relação à tradicional cooperação Norte-Sul, ao favorecer a adoção de abordagem horizontal e menos paternalista” (Abreu, 2013, p. 13). Além disso, ele aponta que a cooperação trilateral passou a abarcar 37 projetos em execução no ano de 2013, com um orçamento de US$ 54 milhões, do quais 45% (US$ 24,3 milhões) são financiados exclusivamente pela ABC, o que corresponde a uma quantia muito maior do que os recursos destinados à cooperação bilateral, US$ 8,3 milhões, nesse mesmo ano (Ibid, 2013).

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Essa estratégia de priorizar as iniciativas de cooperação trilateral pode, contudo, ter um impacto contraproducente na agenda brasileira de cooperação, ao limitar a autonomia da ABC e diminuir sua própria credibilidade como “doador emergente”, uma vez que a mesma passa a ser cooptada pela cooperação tradicional, com a adoção de práticas contrárias a perspectiva da cooperação Sul-Sul. O caso de ProALIMENTOS investigado por Fingermann (2015), por exemplo, identifica que há uma sobreposição de práticas Norte-Sul sobre práticas Sul-Sul, uma vez que a ABC permitiu um adicional salarial aos servidores públicos moçambicanos envolvidos no projeto, o que contraria as premissas de horizontalidade da Cooperação Sul-Sul. Por outro lado, esse fato também indica que a ABC tem conseguido manter, mesmo com as dificuldades financeiras, a continuidade de seus projetos de cooperação técnica. Assim, diferentemente das demais áreas de Cooperação Sul-Sul em que não se teve mais divulgação sobre os desembolsos anuais, a ABC tem ampliado os seus canais de transparência, com a publicação de dados financeiros em apresentações, relatórios e website (ABC, 2015).

Por fim, é importante ressaltar que a manutenção da cooperação técnica tem sido afetada não somente pelos cortes orçamentários, mas também pela falta de participação da Presidente, que não expressa aquilo que Cervo e Lessa (2014) denominam de “ideias forças” para fortalecer a parceria Sul-Sul. Além disso, a Presidente não logrou firmar um alinhamento com a sociedade no âmbito doméstico, o que impacta diretamente na inserção internacional do Brasil e na sua capacidade de implementar projetos de cooperação técnica no âmbito externo, uma vez que muitos deles necessitam de uma parceria com outras entidades nacionais. Sem recursos financeiros e apoio político interno, o governo de Dilma Rousseff limita cada vez mais a agenda de Cooperação Sul-Sul do Brasil no cenário internacional.

 

Referências bibliográficas

Abreu, F. (2013) ‘A evolução da Cooperação Técnica Internacional no Brasil’, Mural Internacional, 4(2), Jul-Dec

Cervo, Amado Luiz; Lessa, Antonio C (2014). “O declínio: inserção internacional do Brasil (2011–2014)”, Rev. Bras. Polít. Int. 57 (2): 133-151 Disponível em http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v57n2/0034-7329-rbpi-57-02-00133.pdf

Chichava, S. Jimena D., Cabral, L., Shankland, A., Buckley, L. , Tang, L., Zhang and Y. (2013) ‘Brazil and China in Mozambican Agriculture: Emerging Insights from the Field’, IDS Bulletin, 44.4

IPEA-Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2010). Cooperação brasileira para o desenvolvimento internacional: 2005-2009. Brasília: IPEA.

____ (2013). Cooperação brasileira para o desenvolvimento internacional: 2010. Brasília: IPEA.

Menezes, R.G. and Ribeiro, C.O. (2011) A Cooperação Sul-Sul Revisitada: A Política Externa do Governo Lula da Silva e o Desenvolvimento Africano, paper presented at XI Congresso Luso Afro Brasileiro de Ciências Sociais, 7-10 August, Salvador, Brazil: Universidade Federal da Bahia

Saraiva, J.F.S. (2012) África Parceira do Brasil Atlântico: Relações Internacionais do Brasil e da África no início do Século XXI, Belo Horizonte, Brazil: Editora Fino Traço

Soares De Lima, M.R. (2005) ‘A política externa brasileira e os desafios da cooperação Sul-Sul’, Revista Brasileira de Política Internacional, 48(1):24-59.

Vigevani, T. and Cepaluni, G. (2007) ‘Lula’s Foreign Policy and the Quest for Autonomy through Diversification’, Third World Quarterly, 28(7):1309-1326