Lei antiterrorismo desafia a democracia no Brasil

Em um contexto político marcado por grande polarização, a presidente Dilma Rousseff (PT) sancionou, no dia 16 de março de 2016, a Lei no 13.260/2016, que tipifica o crime de terrorismo no Brasil. Visto como problemático do ponto de vista conceitual e da garantia dos direitos de manifestação pública, o texto que recebeu a sanção presidencial vinha tramitando a toque de caixa no Congresso Nacional desde junho de 2015. Durante tal tramitação, o projeto de lei original (PL 2016/2015) passou por algumas alterações, incluindo vetos efetuados pela própria presidente, mas permaneceu sendo criticado por representantes de movimentos da sociedade civil por seu caráter vago e amplo, no que tange à definição de terrorismo.

Antes de avançar sobre tais debates, faz-se necessário compreender o caminho político que pavimenta a criação da lei antiterrorismo brasileira. Apesar de nunca ter sido vítima de um ataque terrorista em seu território, após os atentados de 11 de setembro de 2001 o Brasil, assim como os demais países participantes da Organização das Nações Unidas (ONU), foi incentivado, internacionalmente, a criminalizar o terrorismo no âmbito doméstico. Tal demanda foi oficializada em 28 de setembro de 2001, quando o Conselho de Segurança da ONU aprovou, de maneira unânime, a Resolução 1373 (2001) que, dentre outras coisas, convocava os Estados à adequarem seus ordenamentos jurídicos às necessidades do combate ao terrorismo internacional e instituía o Comitê Antiterrorismo das Nações Unidas. Contudo, o texto da nova Resolução, internalizada pelo Brasil em 18 de outubro de 2001 pelo Decreto no 3.796, não estabelecia um conceito universal de terrorismo, fazendo com que a definição ficasse a cargo da interpretação das instâncias políticas e jurídicas dos países signatários.

No caso brasileiro, os efeitos da aprovação da referida Resolução tornaram-se mais evidentes a partir de 2002, quando se iniciaram os debates sobre a adoção de uma normativa antiterrorista. Em um primeiro momento, entretanto, tais discussões não ganharam fôlego, resultando em uma série de projetos de leis abandonados ao longo dos anos pelo Poder Legislativo. Somente em junho de 2015, diante da aproximação de eventos como os Jogos Olímpicos do Rio de Janeiro (2016), o coro de alarmismo referente ao terrorismo voltou a ganhar espaço no país, sendo materializado pelo projeto de lei PL 2016/2015, assinado pelos Ministros Joaquim Levy (Fazenda) e José Eduardo Cardozo (Justiça).

Além da justificativa das Olimpíadas que, de acordo com os defensores do Projeto de Lei, aumentariam a visibilidade do país, tornando-o mais vulnerável a ataques terroristas, a elaboração da propositura também respondia às pressões advindas do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI), um arranjo intergovernamental criado em 1989, inicialmente dedicado a combater a lavagem de dinheiro e, após os atentados de 11 de setembro, direcionado igualmente ao financiamento do terrorismo. De acordo com os pressupostos do GAFI, mesmo participando ativamente do combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, o Brasil encontrava-se na “lista negra” da organização por não criminalizar o terrorismo em si. O comprometimento com a agência internacional é inclusive mencionado no final do PL 2016/2015, ressaltando seu impacto sobre o contexto doméstico.

Apesar de considerado uma ameaça aos movimentos da sociedade civil, por sua amplitude, o texto do projeto original, que considerava como organizações terroristas aquelas que “cujos atos preparatórios ou executórios ocorram por razões de ideologia, política, xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou gênero e que tenham por finalidade provocar o terror, expondo a perigo a pessoa, o patrimônio, a incolumidade pública ou a paz pública ou coagindo autoridades a fazer ou deixar de fazer algo”, continha em seu artigo 2º uma cláusula que supostamente conferiria proteção a tais grupos. Depois de aprovado na Câmara do Deputados, no entanto, a redação sofreu alterações no Senado, que a tornaram ainda mais restritiva.

O PLC 101/2015, como ficou conhecido o projeto alterado sob a relatoria do senador Aloysio Nunes (PSDB), não apenas excluía a cláusula de proteção das manifestações civis, como também ampliava a pena por terrorismo para até 30 anos (o máximo proposto inicial era 12 anos). Além disso, definia como terrorismo, de forma ainda mais genérica, o ato de: “Atentar contra pessoa, mediante violência ou grave ameaça, motivado por extremismo político, intolerância religiosa, preconceito racial, étnico ou de gênero ou xenofobia, com objetivo de provocar pânico generalizado”, equiparando ao mesmo crime atos que envolvessem a depredação do sistema de transportes e itens do patrimônio público. Quando questionado sobre a rigidez da nova matéria em tramitação, e sobre a exclusão da proteção às organizações da sociedade civil, o próprio senador Aloysio Nunes alegou que : “Essa exceção seria objeto de ridículo universal; o projeto tinha criado o terrorismo do bem. O Hamas, o Sendero Luminoso, as Brigadas Vermelhas, todos argumentavam que estavam reivindicando direitos e defendendo uma causa nobre, mas nem por isso deixavam de ser terroristas.”

Apesar da preocupante generalidade expressa por seu relator, o PLC 101/2015 seguiu em nova tramitação para a Câmara dos Deputados, mas voltou a ser substituído por sua versão original que, enfim, foi enviada à sanção presidencial, em 24 de fevereiro de 2016. Em 17 de março, com impressionante celeridade, o projeto foi sancionado com alguns vetos pela Presidência da República, a despeito da contrariedade demonstrada por atores de peso como a Anistia Internacional e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST).

De forma geral, a aprovação da Lei 13.260/2016, com todas as suas inconsistências, é sintomática de uma conjuntura política internacional que carece, até o momento, de consenso sobre uma definição universal para o terrorismo. Nesse sentido, abrem-se precedentes para que os Estados elaborem suas próprias definições, instrumentalizando-as a fim de legitimar medidas jurídicas e políticas excessivas. Além da própria complexidade do fenômeno, a dificuldade de conceitualização também pode ser atribuída ao fato de o terrorismo adquirir diversas facetas, histórica e culturalmente. Por fim, é importante observar que a grande maioria das definições existentes ainda tende a enfatizar o Estado como a principal vítima de táticas terroristas, podendo ocasionar riscos de que movimentos de contestação ou autodeterminação sejam taxados como terroristas.

Em se tratando do Brasil, esse risco torna-se iminente, uma vez que, mesmo com a manutenção da cláusula de proteção, não há uma delimitação clara do critério utilizado para separar os movimentos sociais supostamente protegidos de grupos efetivamente terroristas. Ademais, pode-se questionar a própria pertinência de tal legislação, na medida em que a mesma só parece reforçar e punir duplamente crimes já tipificados pela Constituição brasileira, dada à falta de clareza de suas definições. Vale mencionar ainda que, com a aprovação de tal decreto, a presidente Dilma Rousseff intensifica o processo de isolamento político e de afastamento em relação a algumas de suas principais bases de apoio, quais sejam, os movimentos sociais.

Em um contexto em que milhões têm ido às ruas pela manutenção do Estado democrático, torna-se minimamente contraditório que o mesmo Estado ponha em risco os principais aríetes que o sustentam e o definem como democrático.